नेपालमा संघीय शासन व्यवस्था र शासकीय पद्धति

समान उद्देश्य लिएका धेरै संगठित समूहद्वारा साझा प्रतिबद्धताका आधारमा सञ्चालित शासन नै संघीय प्रणाली हो । एकभन्दा बढी तहका सरकारबाट शासन सञ्चालन गर्ने प्रणालीलाई संघीयता भनिन्छ । यसलाई बहुल शासकीय प्रणाली पनि भनेर चिनिन्छ ।

संघीयतामा परराष्ट्र नीति, मौद्रिक व्यवस्था, रक्षा र मौलिक प्रतिरक्षा आदि प्रकृतिका विषयहरू केन्द्रीय सत्तामा राखेर अन्य कुरामा स्वायत्त शासनको अधिकार प्रयोग गर्ने अनेक राज्यको संगठन वा इकाइहरू गठन गरिन्छ । कुनै पनि सरकारका कामहरू हरेक तहमा अन्तिम निर्णय हुने गरी केन्द्रीय, प्रान्तीय र स्थानीय तह गरी विभाजन हुने शासन प्रणाली नै संघीयता हो ।

नेपालको संविधान (२०७२) ले १ संघ, ७ प्रदेश र ७५३ स्थानीय तहबीच सहअस्तित्व, सहसम्बन्ध र सहकार्यमा आधारित संघीय शासन प्रणाली अपनाएको छ । नेपालको वर्तमान संविधानले सहकारी संघीयतालाई अन्तरसम्बन्धको मूल आधारको रूपमा मानेको छ ।

सरकारका तीनै तहहरू प्रतिस्पर्धी नभएर सिंगो प्रणालीमा आबद्ध उप-प्रणाली मात्र हुन् जसले नागरिकको बृहत् हितका लागि एक-आपसमा मिलेर सहकार्य गर्नुपर्दछ भन्ने वर्तमान संविधानको मूल आशय हो ।

नेपालको संविधानको धारा २३२ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहहरू एक अर्को मातहतका अंग नभई संविधान र कानूनका सीमामा बाँधिएका सहयोगी र परिपूरक संरचना हुन् भन्ने स्पष्ट पारेको छ ।

तीनै तहका सरकारको पहिलो निर्वाचन भई निर्वाचित सरकारहरू संघीय संरचनामा क्रियाशील छन् । स्थानीय तहहरू ६ वटा महानगरपालिका, ११ उपमहानगरपालिका, २७६ नगरपालिका र ४६० वटा गाउँपालिकामा विभाजित छन् ।

स्थानीय तहको निर्वाचन २०७४ वैशाख ३१ गते पहिलो चरण, २०७४ असार १४ गते दोस्रो चरण र २०७४ असोज २ गते तेस्रो चरण गरी सम्पन्न भएको थियो । स्थानीय तहमा २६ हजार ९७० प्रतिनिधि निर्वाचित भएका थिए । सबै तह र किसिमका जनताको सहभागिता सुनिश्चित गर्ने शासकीय पद्धति संघीयता हो । संघीयताका केही खास विशेषता हुन्छन् ।

केन्द्र, प्रान्त र स्थानीय तहले गर्ने कामहरू संविधानमै उल्लेख गरिएको हुन्छ भने हरेक तहमा व्यवस्थापिका, कार्यपालिका, न्यायपालिका आदिको व्यवस्था गरिएको हुन्छ ।संघीयतामा स्थानीय तहहरू स्वायत्त हुन्छन् भने लोकतान्त्रिक व्यवस्था, संवैधानिक सर्वोच्चता, विवाद समाधान संयन्त्रको व्यवस्था हुन्छ । हरेक तहका सरकारको आफ्नै प्रशासन यन्त्र पनि रहेका हुन्छन् ।

नेपालमा विविधताको सम्बोधन गर्दै राज्यबाट प्रदान गरिने सेवा–सुविधाको समान वितरण र विकास निर्माणको प्रतिफलमा समान हिस्सेदारी कायम गर्न संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरिएको छ । संघीय शासन प्रणाली अपनाएको करिब पाँच वर्ष भइसक्दा पनि नेपाली जनताले अपेक्षा गरेका चाहनाहरू पूरा हुन नसकेको जनगुनासो पाइन्छ ।

जातीय, भाषिक, धार्मिक र सांस्कृतिक विविधतालाई राज्य व्यवस्थामा न्यायोचित र समानुपातिक ढंगले समेट्दै विविधतामा एकता कायम गर्नका लागि संघीय शासन व्यवस्था आवश्यक मानिन्छ । शासन व्यवस्थालाई बढी सहभागितामूलक, समावेशी र समन्यायिक बनाउँदै जनताका नजिक रहेका निकायहरूबाट सार्वजनिक सेवा प्रवाहलाई सहज, सरल र पारदर्शी रूपमा उपलब्ध गराउन सकिन्छ ।

विद्यमान केन्द्रीय शासन प्रणालीको अन्त्य गरी जातीय, भाषिक र सांस्कृतिक पहिचानसहितको स्वशासनको युग प्रारम्भ गरी स्थानीय स्रोत र साधनको पहिचान, विकास, उत्पादन र उपयोग आधिकारिक रूपमा गर्नका लागि संघीय शासन व्यवस्था सार्थक सिद्ध हुन सक्छ ।

शासन प्रक्रियामा हरेक नागरिकहरूको सहभागिता र स्वामित्व कायम गरी विकासका लाभहरू समन्यायिक रूपमा वितरण गर्ने अवधारणा स्वरूप नेपालमा संघीय शासन पद्धति सुरु गरिएको छ । नेपालको संविधान (२०७२) ले संवैधानिक व्यवस्था अनुरूप राज्यको पुनर्संरचना गरी तीन तहका सरकारको परिकल्पना गरिएको छ । तर तीनै तहका सरकारहरूको पूँजीगत खर्च गर्ने क्षमतासमेत विगतको केन्द्रीय शासन पद्धतिकै जस्तो अवस्थामा रहेको छ भने कार्यपद्धति र सेवा प्रवाहको स्तरमा समेत अपेक्षित सुधार आउन नसकेको भन्ने आम गुनासाहरू रहेका छन् ।

नेपालमा संघीय राज्य संरचनाका केही आधार छन् । हाम्रो संघीयतामा बहुसरकार प्रणालीको एकीकृत संविधान छ भने जनसंख्या र भौगोलिक सीमा तोकिएको छ । प्राकृतिक स्रोतसाधनको विद्यमानता र त्यसको उपयोगको नीति छ भने जातीय, सांस्कृतिक, सामाजिक र भाषिक सामञ्जस्यताको अनिवार्यता यसले माग गर्दछ ।

संघीय शासन प्रणालीको मुख्य उद्देश्य नै लोकतन्त्रबाट प्राप्त हुने लाभको समानुपातिक, समावेशी र न्यायोचित वितरणको अवस्था सिर्जना गर्नु हो । यसका लागि तीनै तहका सरकारबीच सहकार्य, सहअस्तित्व र समन्वयको सम्बन्ध आवश्यक हुन्छ ।

विभिन्न तहका सरकारबीच कार्य जिम्मेवारीको संविधानतः स्पष्ट बाँडफाँट गरिएको छ भने वित्तीय विकेन्द्रीकरण र राजश्व परिचालनको स्पष्ट खाका तय गरिएको छ । पूर्वाधार विकासको वर्तमान अवस्था र भावी सम्भावनाबारे स्पष्टता छ भने सरकारका प्रत्येक तहमा प्रतिनिधित्व प्रणाली र निर्वाचन पद्धतिको स्पष्टता पनि छ ।

हाम्रो संघीयतामा केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय र अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था गरिएको छ भने प्रदेश र स्थानीय सरकारको स्वमिलन सम्बन्धी व्यवस्था पनि छ । यसमा विवाद निरूपण सम्बन्धी संवैधानिक व्यवस्था गरिएको छ भने भौगोलिक सुगमता, आर्थिक सक्षमता र जातीय एवम् भाषिक सघनतालाई ध्यान दिइएको छ ।

मुलुकको चालु खर्चमा वृद्धि भई विकास खर्च खुम्चिंदै जानु एवम् स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार र आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै जानुले संघीय शासन पद्धतिप्रति नागरिक सशंकित र चिन्तित हुँदै गएको देखिएको छ । अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको वार्षिक प्रतिवेदनहरूका अनुसार स्थानीय तहहरूमा भ्रष्टाचारको विकेन्द्रीकरण मात्र भएको देखिन्छ ।

त्यसैगरी महालेखा परीक्षकको वार्षिक प्रतिवेदनहरूले समेत प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा आर्थिक अनुशासनको अवस्था बिग्रँदो रहेकोले चिन्ताजनक अवस्थामा पुगेको जनाएको छ । स्थानीय सरकारमा खासगरी खरिद प्रक्रिया, उपभोक्ता समितिमार्फतको निर्माणमा हुने अनियमितता, प्राकृतिक स्रोतहरूको चरम दोहन र दुरुपयोग तथा तजबिजी योजना र बजेटको विनियोजन लगायत विषयहरूमा अनियमितता हुने गरेको देखिएको छ भने प्रदेश तहमा अनावश्यक संगठन संरचनाहरू निर्माण गर्ने वितरणमुखी कार्यक्रमहरू तथा विलासी सवारी साधन र व्यक्तिगत सुविधाका लागि स्रोतको दुरुपयोगका प्रवृत्तिहरू देखिएका छन् ।

एकातर्फ विनियोजित बजेटको सही सदुपयोग हुनसकेको छैन भने अर्कोतर्फ प्रदेशहरूले अधिकार कम भयो भन्ने गुनासो गर्न छाडेका छैनन् । स्थानीय तहहरूले संघले काम गर्न दिएन तथा प्रशासनिक र नीतिगत अस्थिरता सिर्जना गराइयो भन्ने आरोप लगाइरहेका छन् भने संघीय सरकारले स्थानीय तहहरू भ्रष्टाचारका अखडा मात्र बनेको आरोप लगाइरहेका छन् ।

यसरी आरोप प्रत्यारोपका कारण राजनीतिक विचलन उत्पन्न भई जनतामा संघीयताप्रति नैराश्यता उत्पन्न नहोला भन्न सकिन्न । नेपालको आधुनिक शासन प्रणालीका केही विशेषता र प्रवृत्ति छन् । जस्तो कि, पुरानो राज्य नयाँ व्यवस्था, राजतन्त्रात्मक व्यवस्थाबाट राष्ट्रपतीय गणतन्त्रात्मक व्यवस्था, केन्द्रीकृत व्यवस्थाबाट संघीय व्यवस्था यसका खास विशेषता हुन् ।

सबैको समावेशीकरण र राज्यमा सबैको सहभागिता र प्रतिनिधित्व, नयाँ निर्वाचन पद्धति, व्यवस्थापकीय स्वरूपमा परिवर्तन, कार्यकारी संरचनामा परिवर्तन, दलको भूमिकामा परिवर्तन हाम्रो शासन प्रणालीका विशेषता हुन् । सामाजिक परिवर्तनले गर्दा नेपालको शिक्षा, स्वास्थ्य, धार्मिक तथा सांस्कृतिक र जातीय, क्षेत्रीय व्यवस्थाको विकासमा समेत परिवर्तन भएको छ, जुन हाम्रो शासन प्रणालीमा अन्तरनिहित प्रवृत्ति हो ।

संघीयताको प्रारम्भिक अनुभूति

नेपालको संघीय शासन पद्धतिको प्रारम्भिक अनुभूति सकारात्मक नदेखिनुमा तीनै तहका सरकारहरू दोषी देखिन्छन् । यसलाई देहायका तथ्यका आधारमा विश्लेषण गर्न सकिन्छः

लामो समयसम्म संघीय कानून बन्न नसक्नु, संघको कानून नहुँदा प्रदेश र स्थानीय तह समेत आ-आफ्नो क्षेत्राधिकारमा कानून बनाउनबाट वञ्चित रहनु, प्रदेश र स्थानीय तहमा कानून निर्माण गर्ने सैद्धान्तिक क्षमताको कमी हुनु आदि बिडम्वनाको विषय हो ।
प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले तीनै तहका सरकारहरूबीच हुने वित्तीय हस्तान्तरण तथा प्राकृतिक स्रोतको सन्तुलित तथा समन्यायिक बाँडफाँट गर्न नसक्नु संघीयताको दोषको रूपमा लिएको पाइन्छ ।
समायोजनमा प्रदेश र स्थानीय तह कर्मचारीको आकर्षणमा पर्न नसक्नु, दक्ष, अनुभवी र क्षमतावान कर्मचारीले संघ रोज्नु, प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारीको न्यूनता हुनु, नयाँ नियुक्त कर्मचारीमा अनुभवको कमी हुनु, स्थानीय तहमा करार कर्मचारीको नाममा राजनीतिक कार्यकर्तालाई नियुक्ति दिइनु, कर्मचारीको वृत्ति–विकास अन्योल हुनु, जनप्रतिनिधि र कर्मचारी बीच सुमधुर सम्बन्ध हुन नसक्नु, उत्प्रेरणा र मनोबलको कमी हुनु आदिले प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रशासनिक संघीयताले उपेक्षा गरेको देखिन्छ ।
संविधान, कानून र संघीयताको मर्म विपरीत राजनीतिज्ञ, कर्मचारी र सर्वसाधारणको बुझाइ हुनु, संविधानले तल्लो तहको स्थानीय तहमा अपेक्षा राखेको काम संविधानको भावना विपरीत माथिल्लो तहमा फर्काइनु, संघले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आफू मातहतको इकाइको रूपमा बुझ्नु आदिलाई सकारात्मक रूपमा देखिएको छैन ।
निर्वाचन प्रणाली खर्चिलो हुनु, टिकट पाउन र चुनाव जित्नका लागि ठूलो रकमको आवश्यकता पर्नु, राजनीतिक सेवा हो भन्ने भावना जनप्रतिनिधिमा नरहनु जस्ता महँगो चुनावी संस्कृतिको विकास भएको छ ।
दक्ष र क्षमतावान कर्मचारीको अभावमा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा आर्थिक कार्य प्रणाली प्रभावकारी हुन नसक्नु संघीय शासन पद्धतिको दोषको रूपमा रहेको छ । प्रशासनिक ज्ञानको कमी, कमजोर मनोबल, राजनीतिक दबाव आदिका कारण वित्तीय अनुशासन कमजोर भई बेरुजु तथा भ्रष्टाचार बढ्दै जानु संघीयताको प्रमुख समस्या रहेको मानिन्छ ।
प्रदेश तथा स्थानीय तहमा राजनीतिक अपरिपक्वता र कर्मचारीको अकार्यगत संस्कृति देखिनु स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधि र कर्मचारीको कार्यक्षेत्र स्पष्ट नहुँदा द्वन्द्व बढ्दै गएको पाइन्छ ।
प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई राजश्वको जिम्मेवारी न्यून रहनु, अधिकांश स्थानीय तहको आन्तरिक आय कमजोर हुनु तथा संघको अनुदान माथिको परनिर्भरता बढ्दै जानु संघीयताको कमजोरीको रूपमा लिइन्छ ।
संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहका सरकारहरू बीचको अन्तरसम्बन्ध स्पष्ट रूपमा परिभाषित नहुनु, अन्तर प्रदेश परिषद् प्रभावकारी हुन नसक्नु, एकअर्का सरकारबीच अपेक्षित समन्वय कायम हुन नसक्नु संघीयताको ज्वलन्त समस्या मानिन्छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार र आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै जानुका कारण

प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा भ्रष्टाचार र आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै जानुको मूल मुहान अहिलेको खर्चिलो चुनाव पद्धति नै हो । यसले गर्दा राजनीतिमा गलत व्यक्तिहरू प्रवेश गर्ने, शासनको वैधता गुमाई भ्रष्टाचार र अनैतिकतालाई संस्थागत गर्ने गराउने क्रियाकलाप यत्रतत्र देखिएका छन् ।
घट्दो नैतिक मूल्यमान्यता, देखासिकी प्रभावमा छिट्टै धनी बन्ने लालसा, खोजमूलक पत्रकारिताको कमी, प्रदेश र स्थानीय तहहरूमा भ्रष्टाचार र आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्नुमा जिम्मेवार पक्ष हुन् ।
कानूनको प्रक्रियागत जटिलता, नतिजा नभए पनि प्रक्रिया मात्र मिलेको अवस्थामा पनि भ्रष्टाचार नठहरिने, शासनमा नागरिक नियन्त्रण र पहुँचको अभाव लगायत कारण भ्रष्टाचार गर्न सहज भएको छ ।
हरेक सार्वजनिक संस्था भ्रष्टाचार विरोधी संस्थाहरू हुन् । तर हाम्रो सन्दर्भमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगलाई मात्र मुख्य भार बोकाइएको छ । सबै स्थानीय तहलाई निगरानीमा राख्न अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको संस्थागत एवम् संगठनात्मक क्षमता वृद्धि गर्नु आवश्यक छ ।
प्रदेश तथा स्थानीय तहमा आर्थिक प्रशासन तथा सार्वजनिक खरिद सम्बन्धी ज्ञान भएका कर्मचारीको अभाव छ । जनप्रतिनिधिले वित्तीय उत्तरदायित्व लिनु नपर्ने कारण कर्मचारीले राजनीतिक दबावका आधारमा काम गर्नुपर्दा आर्थिक अनुशासनहीनता बढ्दै गएको देखिन्छ ।
भ्रष्टाचारको उत्प्रेरक र प्रोत्साहक दुवै तत्व उत्तिकै सक्रिय रहेका छन् । न्यूनतम जीवनयापन गर्न नसकिने तलब र सामूहिक मनोविज्ञानका कारण इमानदारहरू समेत भ्रष्टाचारमा संलग्न रहने गरेका छन् ।
हाम्रो समग्र सामाजिक, सांस्कृतिक, शासकीय र राजनीतिक वातावरण नै भ्रष्टाचारमैत्री भएकोले जुनसुकै माध्यमबाट भए पनि शक्ति र स्रोत हासिल गर्नुलाई शक्तिशाली र सफल भन्ने भाष्य निर्माण भएको छ ।
नेपाली समाजले अदृश्य शक्ति, कसैको भक्ति वा चाकडी गरेका कारण शक्ति, स्रोत र ऐश्वर्य प्राप्त हुने कुरामा विश्वास गर्दछ । श्रम र सीप भन्दा पनि चमत्कार हुने कुरामा विश्वास बढी नै छ । सोही मूल्य पद्धतिलाई औपचारिक सत्ताले शासन गर्ने आधारका रूपमा संस्थागत गरेको छ ।
प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारीको मनोवृत्ति सरकारी सेवालाई आर्थिक लाभको अवसरको रूपमा लिने, मौका मिलेसम्म आर्जन गर्ने, द्रव्यमुखी सोच, नैतिकता र निष्ठाको खडेरी, तजबिजी अधिकारको प्रयोगले गर्ने कारणले अनियमितता बढाएको पाइन्छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधानले बाँडफाँट गरे अनुसारको जिम्मेवारी पूरा गर्नु नै संघीयतालाई सही लिकमा ल्याउने काम हो । लोकतन्त्रका मूल्यमान्यतालाई आत्मसात् गर्दै जनतालाई छिटो, छरितो र सर्वसुलभ रूपमा गुणस्तरीय सेवा प्रवाहबाट लोकतन्त्रका लाभ वितरण गर्ने हो भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा सुशासनको सुगन्ध फैलाउन सम्भव देखिन्छ ।