भ्रष्टाचार कानुन : निलम्बन र हदम्यादमाथि चर्को बहस, नीतिगत मामिला ओझेलमा

२ भदौ, काठमाडौं । प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था समितिमा भ्रष्टाचार नियन्त्रण सम्बन्धी दुई संशोधन विधेयकमाथि छलफल चलिरहेको छ । प्रधानमन्त्रीदेखि प्रमुख दलका शीर्ष नेताहरुले विधेयकमाथिको छलफलमा भाग लिएका छन् ।

भ्रष्टाचार सम्बन्धी दुई कानूनको संशोधन विधेयकमाथि पछिल्लो दुई सातामा तीन पटक छलफल भएको छ । छलफलमा अनुसन्धानको हदम्याद, मुद्दा लागेपछि निलम्बन लगायतका विषयमा बहस भएपनि विधेयकमै राखिएको नीतिगत निर्णयमाथि अनुसन्धान नहुने विषयमा भने तुलनात्मक रुपमा सासंदहरु सक्रिय देखिएका छैनन् ।

राष्ट्रिय सभाले पारित गरेर प्रतिनिधिसभामा पेश भएको भ्रष्टाचार निवारण र अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग सम्बन्धी छुट्टाछुट्टै विधेयकमा संघीय र प्रदेश मन्त्रिपरिषद, त्यसका समितिहरुले गर्ने कुनै पनि निर्णयमाथि अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगले अनुसन्धान गर्न नसक्ने व्यवस्था छ ।

देहायका विषयमा आयोगबाट यस ऐन अन्तर्गत अनुसन्धान, तहकिकात वा अन्य कुनै कारबाही हुने छैन भन्दै अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०५९ को दफा (४) मा भनिएको छ, ‘नेपाल सरकार, मन्त्रिपरिषद वा सोको कुनै समिति वा प्रदेश सरकार, मन्त्रिपरिषद वा सोको कुनै समितिले सार्वजनिक रुपमा लागू हुने गरी गरेको कुनै नीतिगत निर्णय ।’

विधेयकमा संघीय वा प्रदेश संसद अनि संसदीय समितिले गरेको निर्णयमा अख्तियारले छानबिन गर्न नपाउने व्यवस्थालाई यथावत् राखिएको छ । अदालतको न्यायिक कामकारबाही पनि अख्तियारको अनुसन्धानको क्षेत्राधिकारमा पर्दैन ।

भ्रष्टाचार सम्बन्धी विधेयकमा छलफल गरिरहेका सांसद तथा प्रभावशाली नेताहरुले अरु विषयमा सघन रुपमा प्रवेश गरे पनि नीतिगत निर्णयमाथिको विषय उठान भएको छैन । समितिको बैठकमा आमन्त्रित प्रधानमन्त्रीदेखि प्रमुख विपक्षी दलका नेताले समेत भ्रष्टाचारको विविध आयाममाथिको छलफलमा भाग लिएका छन्, तर मन्त्रिपरिषदको आडमा हुने नीतिगत निर्णयको विषयमा छलफल भएको छैन ।

अहिले भएका ठूला अनियमितताहरुमा नीतिगत भ्रष्टाचार ज्यादा रहेको र त्यसबारेमा मन्त्रिपरिषदले नै निर्णय गरेका कतिपय घटना भेटिएको पृष्ठभूमीमा मन्त्रिपरिषदका निर्णयमाथि अनुसन्धान नै नहुने व्यवस्था गर्न खोजिएको हो । यसअघि संघीय सरकारमा सीमित यो व्यवस्थालाई विधेयक मार्फत प्रदेश तहसम्म विस्तार गर्न खोजिएको छ ।

‘तल्लो तहमा भ्रष्टाचार गरेमा अख्तियारले हेर्ला भन्ने त्रास सर्वत्र छ । त्यही विषय मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय भयो भने सहजै उन्मुक्ति मिल्छ’ वरिष्ठ अधिवक्ता श्रीहरि अर्याल भन्छन्, ‘हामीकहाँ भएका कैयौं ठूला अनियमिततामा मन्त्रिपरिषदको निर्णयलाई आधार मानेका उदाहरण छन् । भोलिको अप्ठेरो परिस्थितिबाट जोगिन राजनीतिज्ञहरु मन्त्रिपरिषदको निर्णयलाई अख्तियारको दायराबाट बाहिरै राख्न चाहन्छन् । उनीहरु त्यही भावनाका साथ अघि बढेको देखिन्छ ।’

‘विशेषाधिकारको दुरुपयोग’

नीतिगत निर्णयले एउटा घटना वा विषय बाहेक सोही प्रकृतिका अन्यत्र विषयलाई पनि प्रभाव पार्छ । जनतामाथि एउटा घोषणापत्र लिएर जाने राजनीतिज्ञहरुले जनमतबाट निर्वाचित भएपछि त्यसको कार्यान्वयन तथा अरु शासकीय कामकारबाहीको सहजताका लागि नीतिगत निर्णयहरु लिने गर्छन । जनताप्रति उत्तरदायी हुने भएकाले सरकारले गर्ने कामकारवाही जनताको हितमा हुन्छ भन्ने अपेक्षा गरिन्छ ।

अर्कोतर्फ, अन्यथा भएको अवस्थामा बाहेक मुलुकको शासनको बागडोर नै हातमा लिएको राजनीतिक नेतृत्वले भ्रष्टाचार गर्छ भन्ने अनुमान हुदैन । त्यसैले उसलाई केही महत्वपूर्ण विषयमा नीतिगत निर्णय लिने सहुलियत हुन्छ ।

‘आकस्मिक काम परेमा उसको हात बाँधिदिनुहुँदैन भनेर नीतिगत निर्णयको व्यवस्था गरिदिएको हो । त्यसको आडमा जे पनि निर्णय गर्न मिल्छ भनेर हिड्न हुदैन’ वरिष्ठ अधिवक्ता एवं पूर्वसांसद राधेश्याम अधिकारी भन्छन्, ‘व्यक्तिलाई लाभहानि हुने विषयलाई पनि नीतिगत निर्णय भन्न थालियो, जुन सोझै भ्रष्टाचारको आरोप आकर्षित हुने विषय हो ।’

जनप्रतिनिधिले चुन्ने प्रधानमन्त्री र उनको नेतृत्वमा गठन हुने मन्त्रिपरिषदको कामकारबाही जनताले मूल्यांकन गर्ने भएकाले अख्तियारले उनीहरुको कामकारबाहीमाथि छानबिन गर्न पाउदैन भन्ने मत पनि छ । तर पछिल्ला वर्षहरुका केही ठूला भ्रष्टाचार सम्बन्धी उदाहरण हेर्ने हो भने त्यसमा मन्त्रिपरिषदको निर्णय संलग्न भएका उदाहरणहरु फेला पर्छन ।

सबैजसो ठुला अनियमितता एवं भ्रष्टाचारका काण्डहरु राजनैतिक नेतृत्वको संलग्नता बिना कर्मचारीहरुको चाहनाले मात्र हुन प्राय: असम्भव छ । मेलम्ची खानेपालीको मुहान भत्केपछिको टुक्रे ठेक्का होस् या ललिता निवास जग्गा अनियमितता प्रकरण, मन्त्रालयस्तरबाट हुने कामहरु मन्त्रिपरिषदमा पुर्‍याएर निर्णय गरेका उदाहरण छन् ।

लडाकु शिविर व्यवस्थापनका नाममा तत्कालिन मन्त्री कृष्णबहादुर महराले लिएको ४० करोड रुपैयाँ पेस्कीदेखि लडाकु भत्ता प्रकरण, गोकर्ण फरेष्ट रिसोर्टको जग्गा लिज जस्ता विषयहरु मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय भएका थिए । गिरीबन्धु टी इस्टेट्सको जग्गा त कानून बनाएर मन्त्रिपरिषदको निर्णयबाट नै सट्टापट्टा गर्न खोजिएको थियो । पछि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले निर्णय खारेज गरेकाले निर्णय कार्यान्वयन हुन सकेन ।

संघीय मन्त्रिपरिषदबाट शुरु भएको यो विकृति प्रदेश तहमा समेत पुगिसकेको छ । मधेश प्रदेश सरकारले साइकल खरिद गर्ने निर्णयमा कर्मचारीहरुमाथि भ्रष्टाचार मुद्दा लाग्दा मुख्यमन्त्री लालबाबु राउत जोडिएका थिए ।

मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय नगराएर अघि बढेको सर्पदंश औषधी उत्पादन अनुदानमा भने मधेशका तत्कालीन आर्थिक मामिला तथा योजनामन्त्री विजयकुमार यादव विशेष अदालतबाट दोषी ठहर भए । यदि त्यो विषय पनि प्रदेश सरकारबाट निर्णय गरेको भए अख्तियारले अनुसन्धान गर्न सक्दैनथ्यो ।

लोकतन्त्रमा जनताले चुनेको संस्थामाथि एक हदसम्म विश्वास गर्नुपर्छ । जनताले चुनेको मन्त्रिपरिषद र सरकारले भ्रष्टाचार गर्दैन भन्ने विश्वासमा उसका नीतिगत निर्णयमाथि नियमनकारी निकायको निगरानीलाई अलि टाढा राख्ने गरिन्छ । त्यति पनि विश्वास नगर्ने हो भने सरकार चल्न सक्दैन, अप्ठेरो निर्णय लिन गाह्रो हुन्छ भन्ने मान्यता छ ।

‘त्यही मान्यता तोडिएको आशंका हुन्छ भने अनुसन्धान गर्नुपर्छ । बदनियतका साथ हुने कामकारबाहीहरु नीतिगत वा अरु आवरणमा जोगाउनुहुँदैन’ वरिष्ठ अधिवक्ता अर्याल भन्छन्, ‘अख्तियारले पनि मन्त्रिपरिषदको नीतिगत निर्णयमाथि भ्रष्टाचारको अनुसन्धान नहुने भन्ने कानूनी छिद्रको आडमा राजनीतिज्ञहरुलाई जोगाइरहेको छ ।’

पुरानो र अहिलेको संविधानले अख्तियारलाई मन्त्रिपरिषदको निर्णयमाथि अनुसन्धान गर्न बन्देज लगाएको छैन । उसले ठूलामध्येका भ्रष्टाचारमा पर्ने यी विषय नउठाएकै कारण नीतिगत भ्रष्टाचारको सीमारेखामाथि न्यायिक परीक्षण समेत हुन नसकेको अर्याल बताउँछन् ।

तीन दशकदेखिको बहस

२०४७ सालको संविधान जारी भएसँग अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगलाई भ्रष्टाचारको अनुसन्धान गर्ने र अनुचित कार्य हेर्ने क्षेत्राधिकारमा सीमित गरिएको थियो । त्यतिबेलादेखि मन्त्रिपरिषद् र त्यसका समितिहरुमा हुने सामूहिक निर्णय र नीतिगत विषयमा भ्रष्टाचारको अनुसन्धान नहुने व्यवस्था गरिएको थियो ।

तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालाले २५ चैत, २०४९ मा मन्त्रिपरिषदबाट सहजीकरण गरी दिनेश धमिजाको फेयर लिमिटेडलाई नेपाल वायुसेवा निगमको एजेन्ट नियुक्त गर्ने बन्दोबस्त मिलाएका थिए । त्यसपछि लेखा समितिले समेत अध्ययन गरेर तत्कालीन मन्त्रिपरिषदलाई धमिजा प्रकरणमा दोषी ठहर्‍याएको थियो । अख्तियारले प्रधानमन्त्रीलाई मुद्दा नचलाएपछि अधिवक्ता बालकृष्ण नेउपानेले उनलाई समेत प्रतिवादी बनाउनुपर्ने भनी सर्वोच्च अदालतमा रिट दायर गरेका थिए ।

त्यही मुद्दामा सर्वोच्च अदालतको पाँच सदस्यीय पूर्ण इजलासले मन्त्रिपरिषदको नीतिगत निर्णयमाथि अख्तियार प्रवेश गर्न नसक्ने नजीर प्रतिपादित गरेको थियो । तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश सुरेन्द्रप्रसाद सिंह सहितको ५ सदस्यीय इजलासले मन्त्रिपरिषदको निर्णय अख्तियारको क्षेत्राधिकार बाहिर हुनुलाई असंवैधानिक भन्न नमिल्ने व्याख्या गरेको थियो ।

सर्वोच्च अदालतले जनताबाट अनुमोदित जनप्रतिनिधिबाट चुनिने कार्यकारिणीले आफ्नो योजना कार्यान्वयनका क्रममा नीतिगत निर्णय गर्ने र त्यस्ता निर्णयमाथि अख्तियारले अनुसन्धान गर्न नसक्ने मान्यता प्रतिपादित गरेको थियो । उक्त नजीरमा भनिएको छ– ‘मन्त्रिपरिषदको नीतिको औचित्य र उपयुक्तताका सम्बन्धमा दलहरुले आलोचना वा टीकाटिप्पणी गरी सत्तामा रहेको दललाई सरकारबाट हटाउनु बाहेक अख्तियारजस्तो निकायद्वारा त्यसको जाँचबुझ गराउने विकल्प रहेको देखिंदैन ।’

त्यही विवादमा न्यायाधीश लक्ष्मणप्रसाद अर्यालको भने फरक मत थियो । संविधानले न्यायाधीशहरु र सैनिक अधिकारको विषयमा अख्तियारले हेर्न नसक्ने सीमा तय गरिदिएको भन्दै उनले ऐनबाट अख्तियारको कामकारबाही संकुचित बनाउन नहुने दृष्टिकोण अघि सारेका थिए । न्यायाधीश अर्यालले संविधानले तोकेको बाहेकका विषयमा ऐनबाट अख्तियारको क्षेत्राधिकारलाई संकुचित बनाउन नसकिने भनी फैसलामा विमति राखे ।

‘मन्त्रिपरिषद वा यसको समितिको सामूहिक नीतिगत निर्णय भन्ने आधारमा संविधानले नदिएको छुट कानूनले वा कानूनको व्याख्याद्वारा दिन मिल्ने हुँदैन । अन्यथा संवैधानिक सर्वोच्चताको सिद्धान्त कायम रहन आउँदैन’ नेपाल कानून पत्रिकामा प्रकाशित नजीरमा उनको फरक मत छ, ‘मन्त्रिपरिषदको नीतिगत निर्णयमा ठिक बेठिक, उचित अनुचित ठहर गर्ने र सचेत गराउने लगायतका कानूनी कारबाही गर्ने लगायत आयोगको अधिकार हुन्छ ।’

नीतिगत निर्णय मात्रै अख्तियारको क्षेत्राधिकार बाहिर रहेपछि अख्तियारले भने मन्त्रिपरिषदबाट हुने अरु प्रकृतिका निर्णयहरु अनुसन्धान नै नगर्ने रवैया अपनाइरह्यो । बहुचर्चित लाउडा विमान भाडा प्रकरणमा अख्तियारले तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइरालालाई ‘मन्त्रिपरिषदको आडमा जथाभावी निर्णय नगर्न सचेत गराउने’ निर्णय मात्रै लियो ।

पाँच वर्षअघि ललिता निवास जग्गा अनियमितता प्रकरणमा अख्तियारले तत्कालीन प्रधानमन्त्रीहरु माधवकुमार नेपाल र डा. बाबुराम भट्टराईसँग बयान मात्रै लियो । अख्तियारका पदाधिकारीहरुले निर्णयमा नै ‘मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय गरेको देखिएकाले उनीहरुको हकमा केही गरिएन’ भन्ने व्यहोरा लेखेका थिए ।

त्यसलगत्तै राष्ट्रिय सभामा पेश भएको विधेयकमा संघीय र प्रदेश मन्त्रिपरिषदको निर्णयमाथि अनुसन्धान नै गर्न नपाउने गरी विधेयक पेश भएको हो । जुन हुबहु पारित भएर अहिले प्रतिनिधिसभाको राज्यव्यवस्था समितिमा पेश भएको छ ।

पूर्वन्यायाधीश प्रकाश वस्ती नीतिगत निर्णयका नाममा नेपालमा धेरै भ्रष्टाचार भएको बताउछन् । २०४७ सालमा प्रजातन्त्र स्थापनापछि कालखण्डमा शुरु भएका विवादास्पद र बदनियतपूर्ण निर्णयहरु अहिले पनि यथावत् छन् । पछिल्ला वर्षहरु खरिदका विषय, ठेक्कापट्टा र मन्त्रालय स्तरबाट गर्न सकिने निर्णय समेत मन्त्रिपरिषदबाट भएको थियो ।

राष्ट्रिय मेडिकल बोर्डबाट सिफारिस भएमा मात्रै अतिविशिष्ट व्यक्तिहरुलाई उपचारका लागि विदेश लैजाने व्यवस्था भएकोमा राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलको विदेशमा भएको उपचारखर्च सरकारले व्यहोर्ने निर्णय गरेको थियो ।

अख्तियारले केही वर्षदेखि आफ्नो वार्षिक प्रतिवेदनमा भ्रष्टाचार छल्न सामान्य प्रकृतिका प्रस्तावहरु पनि मन्त्रिपरिषदमा लैजाने र त्यहीबाट निर्णय गर्ने पद्धतीलाई मुलुकको भ्रष्टाचार नियन्त्रणको प्रमुख चुनौतीको रुपमा औंल्याउँदै आएको छ ।

२०७० को दशकका अख्तियारका कैयौ वार्षिक प्रतिवेदनमा मन्त्रालय वा तल्लो तहका निकायबाट हुने काम समेत मन्त्रिपरिषदमा पुर्‍याएर निर्णय गर्ने प्रवृत्ति रहेको भनी प्रश्न उठाएको पाइन्छ । आर्थिक वर्ष २०७५–७६ मा अख्तियारले खरिदका विषय समेत मन्त्रिपरिषदमा लैजाने प्रवृत्ति बढेको भनी नीतिगत निर्णयको परिभाषा स्पष्ट पार्न सुझाव दिएको थियो ।

आर्थिक वर्ष २०७४–७५ मा त उसले नीतिगत भ्रष्टाचारलाई मुलुकको भ्रष्टाचारको प्रमुख कारक भनेको छ । आफूले गरेको अध्ययन भन्दै अख्तियारले प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालय नै ठूलो भ्रष्टाचारको स्रोत रहेको भनी आम जनधारणा रहेको औल्याएको थियो ।

प्रशासनिक र तल्लो तहबाट गर्न सकिने निर्णय पनि मन्त्रिपरिषदमा लैजाने विकृति बढेको भन्दै उनले त्यसलाई रोक्न सुझाव दिएको थियो । अख्तियारको रवैया आफैंमा विरोधाभाषयुक्त देखिन्छ । एकातिर उसले मन्त्रिपरिषदका नीतिगत बाहेकका अरु निर्णयमाथि अनुसन्धान गर्न सकेको छैन भने अर्कोतर्फ नीतिगत निर्णयको परिभाषाका लागि कार्यपालिकाको नै मुख ताक्ने गरेको छ ।

वरिष्ठ अधिवक्ता राधेश्याम अधिकारी नीतिगत निर्णयका नाममा देखिएको बेथितिको सम्बोधन हुनुपर्ने बताउछन् । ‘मन्त्रिपरिषदबाट निर्णय गरेपछि अख्तियारले छुन सक्दैन भनेर नीतिगत निर्णयको नाममा काम अघि बढाइन्छ’ वरिष्ठ अधिवक्ता राधेश्याम अधिकारी भन्छन्, ‘मन्त्रिपरिषदलाई नीतिगत निर्णय नै गर्न दिदैनौं भन्नु पनि अतिशयोक्ति हुन्छ । तर, नीतिगत निर्णयका नाममा जे पनि हुन थालेको छ, तसर्थ स्पष्ट रुपमा परिभाषित गर्नुपर्छ ।’

एकातिर अख्तियारले आम सामूदायको लगानी भएको बैंक, बीमा, जलविद्युत जस्ता सार्वजनिक कम्पनीमाथि अनुसन्धान गर्न पाउनुपर्ने वकालत गरेर आफ्नो क्षेत्राधिकार बढाउन खोजेको छ भने अर्कोतिर मन्त्रिपरिषदको आडमा हुने निर्णय र भ्रष्टाचारमाथिको अनुसन्धानमा निषेध हुने गरी विधेयक अघि बढेको छ । तर त्यसमा सांसदहरुले बहस थालेका छैनन् ।

‘साना र खुद्रे विषयमा सबैको चासो र रुचि हुनु स्वाभाविकै हो । आफूलाई अप्ठेरो पर्ने गरी कसैले पनि नियम कानून चाहँदैनन्’ वरिष्ठ अधिवक्ता अर्याल भन्छन्, ‘ढिलो चाडो सत्तामा पुग्नेहरुलाई अप्ठेरो पर्ने कानून बनाउन आज कसले आवाज उठाउछ र ?’