संघीयता कार्यान्वयनका उल्झन

संघीयता कार्यान्वयन नेपाली राजनीतिको जटिल बहस बन्न पुगेको छ । कुनैवेला संघीयता सबै समस्याको समाधान हो भन्ने ठानिन्थ्यो आज सबै समस्याको कारण संघीयता बन्न पुगेको छ । मनले संघीयता नमानेका तर मुखले संघीयता फलाकेका पात्र र प्रवृत्ति यो अभियानमा जुटेका छन् ।
मुलुकका सबै समस्याको जड संघीयता भनिदियो टन्टै साफ भने जस्तो हुन पुगेको छ । वास्तवमा नेपालको सन्दर्भमा संघीयता के हो ? यसको कार्यान्वयन कसरी हुनुपर्थ्यो ? र के भइरहेको छ ? र हुनुपर्ने के थियो ? भन्ने बारेमा चर्चा गर्ने प्रयत्न गरिएको छ ।

संघीयता के हो ?

नेपाली राजनीतिमा संघीयताको बहस नौलो हैन । काठमाडौंले शासन गर्‍यो हामी औपनिवेशीकरणको मारमा पर्‍यौं भन्ने मधेश होस् वा आˆनो पहिचान, अधिकार र सम्मान सहितको राज्य नेपाली राज्य रहेन भन्ने मगरात, तमुवान, थारूवान, ताम्सालिङ, नेवा, कोचिला-मिथिला-भोजपुरा किन नहुन् !

सुदूरपश्चिम र भेरी कणर्ालीको पीडा अर्कै छ, विकासमा काठमाडौंको मनोमानी भयो । यसै बीचमा पछिल्लो पटक जनयुद्ध, जनआन्दोलन, मधेश आन्दोलन समेतको बलमा एकात्मक राज्यको पुनर्संरचना गरी संघीय राज्यको अवधारणामा नेपालले औपचारिक रूपमा प्रवेश पाएको हो ।

दुई वा सोभन्दा बढी तहका सरकारका बीचमा अधिकारको बाँडफाँट गर्ने विधि संघीयता हो । यसलाई नेपाली संविधानमा तीन तहका बीचको समन्वय, सहकारिता र सहअस्तित्वको सिद्धान्तमा आधारित संघीयता भनियो । अधिकारको बाँडफाँट संविधानबाटै गरियो । एकल सूची र साझा सूचीका रूपमा अधिकारको बाँडफाँट भयो ।

त्यतिले नपुगेर अधिकारको विस्तृतीकरण गर्ने काम पनि भयो । यसो गर्दा स्थानीय तहका हकमा झण्डै चार सय अधिकार, प्रदेशका हकमा सात सय अधिकार र बाँकी अधिकार संघमा रहने गरी अधिकारको विस्तृतीकरण पनि गरियो ।

कसरी हुनुपर्थ्यो कार्यान्वयन ?

संघीयताको डिजाइन पहिचान (जाति, भाषा, संस्कृति, मनोविज्ञान तथा भूगोल) का आधारमा हुनुपर्थ्यो जातीयताका आधारमा गर्नुपर्ने आवाज उठ्यो आखिर पहिचान र सामथ्र्यका आधारमा संघीयता भने पनि न पहिचान न सामर्थ्य, नेता सम्झौता मनोविज्ञानमा आधारित हुनपुग्यो ।

दोहोरो साझा सूची, एकल भन्दा साझा सूची लामो, दोहोरो-तेहेरो पर्ने गरी सूचीहरूको व्यवस्थापन आफैंमा समस्याग्रस्त थियो । संघीयताको बहस समर्थक र विरोधीका रूपमा भयो भने नाम, संख्या र सीमानामा केन्दि्रत भयो अधिकारकेन्दि्रत बहस कहिल्यै भएन ।

यतिसम्म कि अहिले भएको अधिकारको सूचीमा कहिल्यै बहस भएन । बहसै नभएको विषय प्रयोगमा लैजाँदा भोग्ने र प्रयोग गर्ने सबैलाई अनौठो भएको छ । यी बहसको अभाव र संघीयताको डिजाइनका कारणले हुने समस्यालाई थाती राख्दै कायम भएको संघीयता कसरी कार्यान्वयन हुनुपर्थ्यो भन्ने आजको बहस हो ।

संविधान जारी भएपछि संविधानसभालाई संसद्मा रूपान्तरण गरियो । यसको उद्देश्य भनेको संघीयता र संविधान कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने सबै कानुनहरूको निर्माण गर्नुथियो । अझ संविधान निर्माणका बखत नै संघीयता र संविधान कार्यान्वयन गर्न भिन्नै शक्तिशाली आयोगको परिकल्पना गरिएको थियो । राजनैतिक खिचातानीका कारणले त्यस्तो आयोग संविधानमा राख्न सकिएन । संघीयताको बहस प्रदेशको नाम, सङ्ख्या र सीमानामा सीमित रहृयो अधिकारको सूचीमा केन्दि्रत भएन ।

संघीय सरकारका मन्त्रालयहरूको संख्या १५ तोकिएकोमा सोही संख्यामा सीमित हुनुपर्थ्यो । झण्डै पाँच दर्जन केन्द्रीय निकायहरूको खारेजी हुनुपर्थ्यो । सरकारले नै गठन गरेको खर्च पुनरावलोकन आयोगको प्रतिवेदन हुबहु कार्यान्वयन गर्नुपर्थ्यो । ती कामहरू समयमा र ढंगले हुन सकेनन् जसका कारणले अहिले उल्झन देखापरेको छ

अधिकारको सूची विवादरहित ढंगले बनेको थियो तर दोस्रो संविधानसभामा अधिकारका सूचीमा फेरबदल मात्रै गरिएन दोहोरो साझा सूची समेत थपियो । त्यही अहिले संघीयता कार्यान्वयनमा अलमलको कारण बन्न पुगेको छ ।

संविधानको धारा ५६ मा राज्यशक्तिको प्रयोग यो संविधान र कानुन बमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीनै तहले गर्नेछन् र राज्य शक्ति भनेको कार्यपालिका, न्यायपालिका र व्यवस्थापिका सम्बन्धी अधिकार हो भन्ने कुरा पनि संविधानमा प्रष्ट छ । अधिकारको सूचीका बारेमा धारा ५७ र अनुसूचीहरू ५, ६, ७, ८, ९ ले प्रष्ट पारेका छन् । त्यसका अलावा पनि नेपाली संघीयताको कार्यान्वयनका लागि संविधानको भाग २० मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका बीचको अन्तरसम्बन्ध विषयक छुट्टै व्यवस्था गरिएको छ ।

संघीयताको सिद्धान्तका बारेमा संविधानमा नै उल्लेख गरिएको छ । त्यो सिद्धान्तको प्रयोग समन्वय, सहकारिता र सहअस्तित्वका आधारमा हुन्छ भनियो । तीनै तहले राज्य शक्तिको प्रयोग यो संविधान र कानुन बमोजिम गर्छन् भनियो । संघीयता जटिल व्यवस्था त हुँदै हो त्यसमा पनि एकात्मक शासन प्रणालीबाट संघीय प्रणालीमा जाँदा आउन सक्ने समस्याहरूको पूर्वानुमान गरेर नै संविधानमा अधिकारको बाँडफाँट पछि प्रदेश र संघ बीचमा राजनैतिक विवाद आइपरेमा हल गर्न संविधानको धारा २३४ मा अन्तर प्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरियो ।

प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा सबै मुख्य मन्त्रीहरू रहने यो संयन्त्रको काम नै राजनैतिक समस्याको समाधान गर्ने हो । यो परिषद्को बैठक आवश्यकता अनुसार बस्ने र राजनैतिक विवाद समाधान गरिहाल्ने गर्नुपर्थ्यो। तर दुर्भाग्य नै भन्नुपर्छ संविधान जारी भएको सात वर्षमा अर्थात् २०७९ सालसम्म जम्मा दुईवटा बैठक मात्रै बसे । तिनले गरेका निर्णय कार्यान्वयन गर्ने इच्छाशक्ति पनि देखिएन । यसो हुन हुँदैनथ्यो ।

एकात्मक राज्य तीन तहको संघीयतामा जाँदा स्वाभाविक रूपमा समस्याहरू आउने समन्वयको खाँचो हुने महसुस गरेर नै संविधानको धारा २३५ (१) मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका बीचमा समन्वय कायम गर्न संघीय संसद्ले कानुन निर्माण गर्नेछ भन्ने व्यवस्था रहृयो ।

यस मुताविक संविधान बनेको झण्डै पाँच वर्षपछि मात्र संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (अन्तरसम्बन्ध तथा समन्वय) ऐन २०७७ जारी भयो । सो ऐनले तीन तहका बीचमा आपसी समन्वय कायम गर्न राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को व्यवस्था गर्‍यो । प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रदेशका मुख्यमन्त्री सहित मन्त्रीहरू र स्थानीय तहका पदाधिकारी समेत रहने व्यवस्था गर्‍यो । तर यो परिषद् गठन हुन पूरा तीन वर्ष लाग्यो ।

पहिलो पटक २०८० सालमा राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को बैठक बस्यो । बैठकले संघीयता कार्यान्वयनमा समस्याका रूपमा रहेको अधिकारको सूचीमा रहेको अलमल हो भन्ने पहिचान गर्‍यो । त्यो अलमल हटाउन अधिकारको सूची सहितको कार्यविस्तृतीकरणलाई परिमार्जन गर्ने निर्णय लियो ।

त्यो काम अन्तिम अवस्थामा पुगेको छ । तीन तहका बीचको समन्वय गर्ने जस्तो महत्वको कानुन समयमा नै बन्नुपथ्र्यो बनेपछि लगत्तै कार्यान्वयनमा आउनुपथ्र्यो र आपसी समन्वय परिणाममा देखिने गरी नै हुनुपर्थ्यो त्यसो हुन सकेन ।

शासन सञ्चालनको अर्को आधार वित्त व्यवस्था थियो । संविधानले परिकल्पना गरेको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग समयमा गठन हुन सकेन । आयोग गठन नभएको मौका छोपी रूपान्तरित संसद्ले आयोगको क्षेत्राधिकार सीमित गर्ने गरी वित्त हस्तान्तरण र सोको प्रतिशत निर्धारण ऐनद्वारा नै गरिदियो । यस्ता केही हुन नहुने काम भए । कुनै काम समयमा भएनन् कुनै काम अधिकारको सीमा मिचेर भए कुनै काम संघीयतालाई प्रवर्द्धन गर्ने नभएर एकात्मक शासन व्यवस्थालाई नै बलियो बनाउने गरी भए ।

शासनका आधारमा रूपमा रहेका संघीय निजामती सेवा ऐन, शिक्षा ऐन तथा प्रहरी समायोजन ऐन जस्ता कानुनहरू वेलैमा बनेर कार्यान्वयनमा आउनुपथ्र्यो । यतिवेला संघीय सेवा, प्रदेश सेवा र स्थानीय सेवा आ-आफ्ना गठन भई सञ्चालन भइसकेका हुनुपर्थ्यो ।

प्रदेश सरकार र सभाले आफ्ना विशेषतामा आफूलाई संविधानले बाँडफाँट गरिदिएको अधिकारमा केन्दि्रत भई काम गर्नुपर्थ्यो त्यसो हुन सकेन । बरु संघीय सरकारको नक्कल गर्ने, संघीय सरकारसँग समन्वय हैन झगडा गर्ने, संविधानले तोकेका काम नगर्ने नतोकेका कामका लागि बाझ्ने कार्यमा समय खर्च गर्ने गल्ती बढी नै भयो ।

तुलनात्मक रूपमा स्थानीय सरकार व्यवस्थित र मजबुत हुनाको महत्वपूर्ण कारण भनेको उसको छुट्टै स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन छ तर प्रदेशको भने त्यसप्रकारको ऐन छैन । त्यसकारण प्रदेश सरकार आफैं पनि अलमलमा छ । यसको प्रभाव प्रदेश सरकारको प्रभावकारिता र संघीयता कार्यान्वयनमा अलमल देखा पर्न गयो ।

अब के गर्ने ?

स्थानीय तहको एकल अधिकार भित्र रहेको विद्यालयमा बजेट विनियोजन गर्न व्यस्त छ भने विश्वविद्यालयमा बजेट बाँड्न ध्यान केन्द्रित गरेको छ । यी र यस्ता मामला भने सच्याउन जरूरी छ

संघीयताका मामलामा संविधानमा भएका कमि-कमजोरीहरू संशोधनका माध्यमबाट सुधार्ने हो । त्यसलाई भिन्नै बहसको खाँचो पर्दछ । यसैगरी मेरो दिमागमा कुन संविधान छ त्यसले अहिले काम गर्दैन । मेरो हातमा भएको संविधान अहिले कार्यान्वयन गर्ने हो । अहिलेको प्राथमिकता यही हो । संविधानमा व्यवस्था भएको अन्तरप्रदेश परिषद्को क्रियाशीलता आजको आवश्यकता हो । संविधान जारी भएका सात वर्षमा दुई वटा मात्रै बैठक बसेको अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक २०८० सालमा मात्रै चारवटा बस्यो । यसले धेरै समस्याको समाधान खोज्न प्रयत्न गर्दैछ ।

यही रˆतारमा काम गर्ने हो भने प्रदेश परिषद्को सफल सँगै संघीयता कार्यान्वयनमा समेत सफलता हात लाग्नेछ । आवश्यकता पर्नासाथ राजनैतिक विवाद समाधान गर्ने यो अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक बस्ने र समाधान खोज्ने काम गर्न जरूरी छ ।

यसैगरी राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को परिकल्पना संविधानले नै गरेको थियो । सो संविधानको परिकल्पना पाँच वर्षपछि मात्रै ऐन मार्फत पूरा त भयो तर त्यसले कार्यान्वयन हुन पनि २०८० साल नै कुर्नुपर्‍यो । २०८० सालमा राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को गठन र सोको बैठक बसेर संघीयता कार्यान्वयनको समस्याका रूपमा रहेका अधिकारको प्रयोगमा रहेको अलमल समाधान गर्न अधिकारको कार्यविस्तृतीकरण पुनरावलोकन गर्ने काम थालिहाल्यो । यो कामले पूर्णता प्राप्त गर्दा धेरै समस्याको समाधान दिनेछ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन २०७७ ले परिकल्पना गरेका राष्ट्रिय समन्वय परिषद्का विषयगत समिति र विशेष समितिको क्रियाशीलता अर्को आवश्यकताको विषय हो । कुनै पनि समस्याको समाधान गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा रहने राष्ट्रिय समन्वयन परिषद्को बैठक कुर्नै पर्दैन ।

संघीय विषयगत मन्त्रीको अध्यक्षतामा रहने प्रदेशका मन्त्री र स्थानीय तहका प्रतिनिधि सम्मिलित विषयगत समितिको माध्यमबाट अहिले मुख्य मन्त्रीहरूले उठाएका जग्गा प्राप्तिको विषय होस् वा वन सम्बद्ध रूख काट्ने अनुमतिको विषय होस् वा आर्थिक मामला वा विकास निर्माणसँग सम्बद्ध विषय नै किन नहोस् सम्बन्धित विषयगत समितिको एकै बसाइमा समाधान हुन्छन् । सो विषयगत समितिले समाधान गर्न नसकेको विषय मात्रै राष्ट्रिय समन्वय परिषद्मा जाने हो ।

यसका अलावा केही विशेष समस्या आइपरे भने विशेष समिति गठन गर्न सक्ने व्यवस्था पनि सोही ऐनमा गरिएको छ । यी र यस्ता संयन्त्रको उपयोग गर्न पर्‍यो । यसपछि संघीयता कार्यान्वयनमा देखिएका उल्झन समाधान हुनेछन् ।

जहाँसम्म साझा सूचीका विषयमा संघले कानुन नबनाइदिएर अलमल पर्‍यो भन्ने कुरा छ यो केवल वहानाबाजी मात्रै हो भन्न बाध्य छु । संघ, प्रदेश र स्थानीय तह -समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन २०७७ ले साझा सूचीका विषयमा कानुन बनाउन तीनै तह त्यतिकै सक्षम छन् र संघले कानुन बनाएन भन्दैमा प्रदेश वा प्रदेशले कानुन बनाएन भन्दैमा स्थानीय तह कुरेर बस्न पर्दैन ।

आफ्नो पहलकदमीमा कानुन बनाएर कार्यान्वयन गर्न कुनै पनि तहलाई संविधान र प्रचलित कानुनले रोक्दैन । अर्कोतर्क पनि गरिन्छ कि पछि संघले कानुन बनायो र बाझियो भने हामीले बनाएको कानुन काम लाग्दैन । जो कमजोर तर्क हो ।

पछि संघले बनाएको कानुनसँग प्रदेशको कानुन बाझियो भने पनि बाझियो भन्ने संवैधानिक इजलास मुद्दा लिएर जानुपर्‍यो संवैधानिक इजलासले बाझियो भन्नुपर्‍यो । बाझियो भन्यो नै भने पनि पूरै ऐन हैन, ऐनको केही मात्रै व्यवस्था बाझियो भन्ला वा आरम्भदेखि नभई फैसला भएको मितिदेखि बाझियो भन्ला । यतिका प्रक्रिया कुर्ने बेलासम्म शासन शून्यमा रहन सक्दैन । काम अघि बढाउन जरूरी छ ।

सोही समन्वय सम्बन्धी ऐनले एकल अधिकारका विषयमा कानुन बनाउँदा विचार गर्ने कुरादेखि साझा अधिकारका विषयमा कानुन बनाउने विषयसम्मका बारेमा उल्लेख गरेको छ । साझा अधिकारको विषयमा कानुन बनाउँदा प्रदेश र स्थानीय तहको परामर्श लिनुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था पनि ऐनमा गरिएको छ । यसका साथै एकल अधिकारको विषय तर प्रदेश र स्थानीय तहको सरोकारको विषय छ भने पनि परामर्श लिनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसको प्रयोगमा संघको अनिच्छा त छँदैछ, प्रदेश र स्थानीय तहको तदारुकता समेत देखा पर्दैन यसतर्फ ध्यान दिन जरूरी छ ।

विभिन्न उतारचढावका बावजुद पनि अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक संविधान जारी भएको सात वर्षसम्म जम्मा दुईवटा बसेको थियो तर आठौं वर्षमा चारवटासम्म बस्यो र ताजा मामला समाधान गर्न अग्रसर छ । मुख्यमन्त्रीहरूले उठाएको जग्गा प्राप्तिको मामला राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका भूमि मामला मन्त्री सम्मिलित विषयगत समितिको एकै बसाइँमा टुंगिने विषय हो । रूख काट्ने अनुमतिको मामला संघ र प्रदेशका वन मन्त्री सम्मिलित विषयगत समितिले हल गर्ने विषय हो ।

प्रहरी समायोजनको विषय संघ र प्रदेशका गृहमन्त्री सम्मिलित विषयगत समितिले सहजै टुंगो लगाउन सक्ने विषय हो । यी बाहेक केही विशेष मामला आइपरेमा विशेष समिति गठन हुनसक्ने र समाधान खोज्न सक्ने व्यवस्था सो कानुनमा गरिएको छ । सो व्यवस्थाको यथोचित उपयोग गर्नमा चासो राख्न जरूरी छ ।

आर्थिक मामलामा अन्तरसरकार वित्त हास्तान्तरण ऐनले बन्दोबस्त गरेको अन्तरप्रदेश आर्थिक परिषद्ले अनिवार्य रूपमा हल गर्ने विषय हुन् । तर वित्त हस्तान्तरणका मामलामा आˆनो कर्तव्य निर्वाह गर्ने संवैधानिक अंगका रूपमा रहेको वित्त आयोगले विशेष अवस्थाको प्रयोग नगरेको आˆनो प्रतिवेदनमा उल्लेख गरिरहँदा पनि विशेष अवस्था भएको दावी गर्ने प्रदेश वा स्थानीय तहले प्रश्न गर्ने र दावी प्रस्तुत गर्नेसम्म पनि गरेको देखिन्न ।

आर्थिक वर्षको आरम्भमा बजेट पुगेन भन्दै सिंहदरबार धाउँदै ठिक्क आर्थिक वर्षको अन्त्यमा भने बजेट खर्च गर्न नसकेको तथ्यांक लिएर फेरि सिंहदरबार र्फकने पुरानो रोगले प्रदेशहरू पनि मुक्त हुन सकेनन् ।

आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा स्थानीय तहको एकल अधिकार छ तर उच्च शिक्षाको अधिकारसम्म भएको प्रदेश सरकार उच्च शिक्षा ऐनसम्म पनि बनाउँदैन । तर स्थानीय तहको एकल अधिकार भित्र रहेको विद्यालयमा बजेट विनियोजन गर्न व्यस्त छ भने विश्वविद्यालयमा बजेट बाँड्न ध्यान केन्द्रित गरेको छ । यी र यस्ता मामला भने सच्याउन जरूरी छ ।