संविधान, सङ्घीयता र प्रदेशको मामिलामा देखिएका विसङ्गति

राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीले प्रतिनिधिसभाको निर्वाचनमा करिब दुई तिहाइको मतसहित विजय हासिल गरेसँगै सो पार्टीको घोषणापत्र (वाचापत्र) मा उल्लेख भएका विषयहरूमा आम जनताको चासो र चर्चा हुन थालेको छ। उक्त वाचापत्रमा पार्टीले मुलुकको समुन्नतिका लागि काम गर्ने पाँच प्राथमिकताका क्षेत्रहरूलाई स्पष्ट गरिएको छ भने दलको सैद्धान्तिक धरातलको व्याख्यासहित रूपान्तरणका लागि नीतिगत प्रस्थानका १०० वटा आधारको विवेचना गरिएको छ।

उल्लिखित वाचापत्रको दशौँ बुँदामा संविधान संशोधनका लागि प्रारम्भिक छलफल गर्ने गरी पाँचवटा बुँदा प्रस्ताव गरिएको छ। यसमा प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी, पूर्ण समानुपातिक संसद्, सांसद मन्त्री नहुने व्यवस्था, गैरदलीय स्थानीय सरकारको अलावा प्रादेशिक स्वरूपलाई सुधार्ने विषय समेटिएको पाइन्छ। विकृत बन्दै गएको वर्तमान राजनीतिक परिदृश्यमा आम जनताको धारणा र आकाङ्क्षालाई ध्यानमा राखी संविधानको पुनरावलोकन गर्नका लागि यी विषयहरू महत्त्वपूर्ण, समसामयिक र छलफलयोग्य छन्। यी विषयहरूमध्ये पनि प्रादेशिक संरचना र त्यसको औचित्यका सम्बन्धमा धेरै चिन्तक र विज्ञहरूबीच चर्चा हुने गरेको छ।

करिब एक दशकको अन्तरिमकालीन प्रबन्धलाई चिर्दै धेरै छलफल र विचार–विमर्शपछि संविधानसभाले नेपालको संविधान, २०७२ पारित गरेको विषय जगजाहेर नै छ। लामो समयसम्मको रस्साकस्सीपश्चात् संविधानसभाभित्र रहेका कतिपय स्वार्थ समूहको माग र तुष्टि पूरा गर्ने हिसाबले पनि संविधानमा कतिपय विषय समेटिएका छन्, जुन समयक्रमसँगै असङ्गत लाग्दछ भने कतिपय विषय संविधानले देखेको तर व्यवहार र कार्यान्वयनमा नसमेटेको देखिन्छ।

कार्यान्वयन नभएका विषय

संविधानको धारा ३० मा ‘वातावरणको हक’ मा आम नेपाली जनताले स्वच्छ वातावरणमा बाँच्न पाउने विषय उल्लेख भएको छ। तथापि मुलुकमा स्वच्छ वातावरण सिर्जना गर्ने काम राज्यको भए तापनि यसतर्फ खासै प्रगति भएको पाइँदैन। अझ त्यसमा पनि राजधानी सहर काठमाडौँ विश्वकै प्रदूषित सहरका रूपमा दर्ज भएको छ। वातावरणीय स्वच्छताका लागि सरकारको तर्फबाट खासै ठोस पहल पनि हुन सकेको छैन।

शिक्षासम्बन्धी हकमा माध्यमिक तहको शिक्षा निःशुल्क र दृष्टिविहीन, अपाङ्गता भएका तथा बहिरालाई विशेष पद्धतिबाट निःशुल्क शिक्षा दिने विषय र अपाङ्गता भएका र आर्थिक रूपले विपन्न नागरिकलाई निःशुल्क उच्च शिक्षा दिने विषय मौलिक हकका रूपमा उल्लेख भए तापनि यो विषय कार्यान्वयन भएको पाइँदैन।

प्रत्येक नागरिकलाई रोजगारी पाउने हक भए तापनि मुलुकभित्र रोजगारी उपलब्ध हुन नसकेका कारण दिनहुँ ठुलो सङ्ख्यामा युवाहरू विदेशिएकै छन्।

खाद्यवस्तुको अभावमा जीवन जोखिममा पर्ने अवस्थाबाट सुरक्षित हुने र खाद्य सम्प्रभुता तथा स्वास्थ्य सेवामा समान पहुँच र निःशुल्क रूपमा आधारभूत स्वास्थ्य सेवा प्राप्त गर्ने हकजस्ता आम जनताको जीवनसँग जोडिएका हक पनि आम जनताले उपयोग गर्न पाइरहेको अवस्था छैन। आवासको हकसम्बन्धी प्रबन्धले ओडारमा बस्ने चेपाङ (प्रजा) र जङ्गलमा बस्ने राउटे जातिलाई गिज्याइरहेको अनुभूति हुन्छ।

यसैले संविधानले प्रदत्त गरेका हकको प्रचलन गराउनका लागि गम्भीरतापूर्वक काम गर्नुपर्ने चुनौती नवगठित सरकारसमक्ष खडा छ।

नियुक्तिमा भागबन्डा

संविधानमा प्रबन्ध गरिएका संवैधानिक परिषद् र न्याय परिषद्‌ले हालसम्म गरिआएका कामकारबाहीलाई चौतर्फी रूपमा आलोचना हुने गरेको छ। अपारदर्शी निर्णय र मूलतः दलीय भागबन्डाका आधारमा नियुक्तिको सिफारिस हुने गरेको सबैले अनुभव गरेकै विषय हो भने नातावाद, कृपावाद र अझ त्यसमाथि लेनदेनका आधारमा समेत नियुक्तिको सिफारिस गरिन्छ भन्ने पनि आम बुझाइ रहेको छ। यसबाट मौजुदा संवैधानिक प्रणालीमाथि आम जनताको विश्वास र भरोसा टुट्ने अवस्थामा पुगेको छ।

औचित्य पुष्टि हुन नसकेका बग्रेल्ती आयोगहरू

संविधानमा महत्त्वका साथ राखिएका छवटा आयोगका अलावा अरू नौवटा आयोगको प्रबन्ध गरिएको छ। यी सबै आयोग मुलुकका लागि आवश्यक थिए वा थिएनन् भन्ने बहसको विषय बन्न सक्दछ। उदाहरणका लागि एउटा समावेशी आयोग बनाएपछि उसैले सबै सम्प्रदाय, जात, धर्म र लिङ्गका नागरिकको समस्या हेर्न सक्ने हुँदा जातैपिच्छेका आयोगहरू बनाउन जरुरत थिएन। यसो गर्नुमा कार्यकर्ता भर्ना गर्नेबाहेक त्यसको अरू प्रयोजन होला भनेर विश्वास गर्न सकिँदैन। यसले गर्दा कार्यक्षेत्र खापिई काममा दोहोरोपन र अस्पष्टता बढ्ने र लक्षित वर्गले समयमा सेवा पाउन कठिन हुनेछ।

उदाहरणका लागि एक जना आदिवासी महिलाले आफूलाई सरोकार परेको विषयमा परामर्श गर्नुपरेमा कहाँ जाने ? महिला आयोग, समावेशी आयोग वा आदिवासी आयोग वा तीनवटै आयोग ? भाषा आयोगको काम नेपाल सरकारको पर्यटन र संस्कृति मन्त्रालयले गर्न सक्दछ भने निर्वाचन क्षेत्र निर्धारणको काम स्थायी प्रकृतिको नहुने भएकोले कार्यपालिकाको निर्णयबाट गरे पनि पुग्ने हो। मौजुदा संवैधानिक प्रबन्धले त आम जनताले सुविधा पाउनेभन्दा पनि सास्ती भोग्नुपर्ने बरु अनावश्यक व्यक्तिले राष्ट्रको ढुकुटीमा तर मार्न अवसर पाउने कुरालाई सुनिश्चित गरेको अर्थमा बुझ्न सकिन्छ।

सङ्घीय संसद्‌मा किन यति धेरै सांसद ?

नेपालको दुई सदनात्मक सङ्घीय संसद्‌मा प्रतिनिधिसभामा २७५ र राष्ट्रिय सभामा ५९ गरी कुल ३३४ सदस्य रहेका छन्। कुल जनसङ्ख्याको तुलनामा तल्लो सदन अर्थात् प्रतिनिधिसभाको सङ्ख्यालाई आधार मानेर हेर्दा प्रति १ लाख ९ हजार जनसङ्ख्याका लागि एक जना सांसद पर्न आउँछ। दुवै सदनको सदस्य सङ्ख्याको हिसाबबाट गणना गर्दा प्रति ९० हजार जनसङ्ख्यामा एक जना सांसद पर्न आउँछ।

नेपालजस्तै संसदीय प्रणाली भएका छिमेकी मुलुकको स्थिति हेर्दा भारतको लोकसभामा रहने ५४३ सांसदले कुल जनसङ्ख्यालाई भाग गर्दा एक जना सांसदले सरदरमा २६ लाखभन्दा बढी जनसङ्ख्याको प्रतिनिधित्व गरेको पाइन्छ। यसैगरी बङ्गलादेशमा १७ करोड जनसङ्ख्याका लागि जातीय संसद्‌मा ३५० सांसद, २४ करोडभन्दा बढी जनसङ्ख्या भएको पाकिस्तानको नेसनल एसेम्बलीमा ३४२ सदस्य र २ करोड २० लाख जनसङ्ख्या भएको श्रीलङ्काका लागि २२५ सदस्य भएको संसद् रहेको पाइन्छ। नेपालजस्तो आर्थिक रूपले कमजोर मुलुकमा यति धेरै सांसद किन चाहिएको होला ? यसको उत्तर खोज्ने बेला भएन र ?

सङ्घीयता र प्रदेश संरचना

नेपालको संविधानले राज्यको चरित्रबारे स्पष्ट गर्दै ‘नेपाल स्वतन्त्र, अविभाज्य, सार्वभौमसत्तासम्पन्न, धर्मनिरपेक्ष, समावेशी, लोकतन्त्रात्मक समाजवाद उन्मुख, सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य हो’ भनी उल्लेख गरेको छ। यसबमोजिम संविधानले तीन तहको सरकारको प्रबन्ध पनि गरेको छ। तथापि नेपालजस्तो सानो मुलुकले सङ्घीय प्रणालीमा जानु ठिक हो वा होइन भन्ने प्रश्न र सातवटै प्रदेश किन भन्ने प्रश्न पनि विभिन्न वृत्तबाट उठाइएको देखिन्छ।

कुल जनसङ्ख्या र भौगोलिक क्षेत्रको दृष्टिकोणबाट विचार गर्दा मुलुकको जनसङ्ख्या तीन करोडभन्दा कम र भूगोलको आकार डेढ लाख वर्ग किलोमिटरभन्दा पनि कम भएको कारणले सङ्घीय प्रणाली अपनाउन के ठिक हो ? भन्ने प्रश्न खडा हुन्छ। नेपालको उत्तर र दक्षिणमा रहेका भीमकाय मुलुकहरूसँग भूगोल र जनसङ्ख्याको आकार तुलनायोग्य नै छैन। नेपालको जनसङ्ख्याभन्दा भारतको मध्यप्रदेशबाट टुक्रिएर बनेको छत्तीसगढ राज्यको जनसङ्ख्या बढी छ भने नेपालसँग सिमाना जोडिएको भारतीय राज्य उत्तर प्रदेशको क्षेत्रफल नै नेपालभन्दा एक लाख वर्ग किलोमिटरले धेरै छ।

उत्तरतर्फको चीनको स्वशासित क्षेत्र तिब्बतको क्षेत्रफल नेपालको भन्दा आठ गुणाले बढी छ। यस अर्थमा मुलुकको सङ्घीय संरचनालाई पुष्टि गर्न कठिन छ, तथापि जातीय, भाषिक, धार्मिक र सांस्कृतिक विविधताका कारणबाट नेपालमा सङ्घीय परिपाटी आवश्यक छ भन्ने मत पनि जबर्जस्त रूपमा अगाडि सारिएको पाइन्छ।

सानो भूगोल र जनसङ्ख्या तर भाषिक विविधता भएको र सफल सङ्घीय परिपाटी अपनाएको मुलुकका रूपमा स्विट्जरल्यान्डलाई लिइन्छ। तर पनि, उन्नत आर्थिक अवस्थाका साथै शिक्षा र चेतनाको स्तर उच्च भएको र पूर्ण प्रजातान्त्रिक अभ्यास गरिआएको युरोपियन मुलुकसँग नेपालको तुलना कसरी हुन सक्ला ? उदाहरणका लागि कतिपय आम सरोकारका विषयमा स्विस सरकारले आम जनताको राय र निर्णयलाई महत्त्व दिएको हुन्छ। यसका लागि स्विट्जरल्यान्डका जनताले जनमत सङ्ग्रहमार्फत आफ्नो अभिमत प्रकट गर्दछन्।

केही वर्ष अगाडिको कुरा हो। कुनै एक धार्मिक समुदायसँग सम्बन्धित धार्मिक प्रतिष्ठान निर्माण गर्न माग भएको सन्दर्भमा स्विस सरकारले जनमत सङ्ग्रह गराउने निर्णय गर्‍यो र जनमत सङ्ग्रह पनि भयो। जनमतले सो प्रस्ताव अस्वीकार गर्‍यो र यसरी अस्वीकार गरिएको कुरालाई सबैले माने। कुनै हुलदङ्गा वा तोडफोड भएन। के हामीकहाँ त्यस्तो कुरा मान्य हुन्थ्यो होला ?

नेपालका केही साना राजनीतिक दलहरूमा चित्रबहादुर केसी नेतृत्वको जनमोर्चा, राष्ट्रिय प्रजातन्त्र पार्टी र अन्य केही दलहरू त सङ्घीयताको विपक्षमै आफूलाई उभ्याउँदै आएका थिए भने राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीका उपसभापति स्वर्णिम वाग्लेले भने प्रदेश सभा खारेज गरी छरितो र कम खर्चिलो वैकल्पिक प्रबन्ध गर्न, गाउँपालिका र नगरपालिकाका क्रमशः अध्यक्ष/उपाध्यक्ष र प्रमुख/उपप्रमुखलाई प्रदेश सभाको पदेन सदस्य बनाउन उपयुक्त हुने विचार प्रकट गरेको पाइन्छ। यस आलोकमा उक्त पार्टीले राखेको सुधारिएको प्रदेश संरचना कस्तो बनाउँदा प्रभावकारी होला भन्ने विषयमा भने व्यापक विचार–विमर्श हुन जरुरी देखिन्छ।

प्रदेश संरचना खर्चको तुलनामा एकदमै कम उपलब्धिपूर्ण छ भन्ने बहस एकातिर छ भने प्रदेश सांसदले पाउने तलब र भत्तालाई सम्पूर्ण साधारण खर्चसँग तुलना गर्दै त्यो रकम खासै ठुलो होइन भन्ने जमात अर्कोतिर देखिएको छ। जातीय र क्षेत्रीय पहिचानका लागि सङ्घीयता अनिवार्य छ भन्ने पनि अर्कोथरीको मत छँदैछ।

प्रदेश संरचनाका कारण सङ्घीयता कसरी आर्थिक रूपमा बोझिलो बन्दै गएको छ भन्ने विषयलाई निम्न पक्षबाट पनि हेर्नुपर्ने हुन्छ। चालू वर्षको बजेटमा करिब १४ खर्ब ६४ अर्ब राजस्व प्राप्त हुने अनुमान रहेकोमा आर्थिक वर्षको मध्यावधि मूल्याङ्कनअनुसार करिब १२ खर्ब ९८ अर्ब मात्र सङ्कलन हुन सक्ने अनुमान छ।

व्ययतर्फ सुरुमा कुल १९ खर्ब ६४ अर्ब अनुमान गरिएकोमा सङ्घमा १५ खर्ब ४६ अर्ब, प्रदेशमा ९७ अर्ब ५६ करोड र स्थानीय निकाय तर्फ ३ खर्ब २० अर्ब विनियोजन गरिएको थियो। यसरी हेर्दा खर्चको विनियोजनमा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय निकायको हिस्सा क्रमशः ७९ प्रतिशत, ५ प्रतिशत र १६ प्रतिशत रहेको देखिन्छ। सङ्घीय सरकारमा छुट्याइएको बजेटमध्येबाट ४ खर्ब १८ अर्ब प्रदेश र स्थानीय तहमा अनुदानका रूपमा जाने गरी छुट्याइएको देखिन्छ।

प्रदेशको बजेट (२०८२-८३)

(रु. दस लाखमा)

द्रष्टव्य: कोष्ठभित्रको अङ्कले प्रतिशत जनाउँदछ। β = स्थानीय तहमा अनुदानका रूपमा उपलब्ध गराइने।

स्रोत: सम्बन्धित प्रदेशको अर्थ मन्त्रालय।

यसरी हेर्दा चालु खर्चतर्फ सरदर ३७ प्रतिशत र पुँजीगततर्फ ६३ प्रतिशत विनियोजन गरिएको देखिन्छ। तथापि विगतका यथार्थ खर्चको आँकडा हेर्ने हो भने चालु खर्च विनियोजनकै हाराहारीमा भएको पाइन्छ भने पुँजीगततर्फ खर्चको प्रगति लक्ष्यको तुलनामा धेरै नै कम भएको देख्न सकिन्छ।

अहिले आम जनताको बिचमा जनप्रतिनिधिहरू अलोकप्रिय र बदनाम हुँदै जानुमा धेरैजसो कारण उनीहरूले लिएका अस्वाभाविक सुविधा र त्यसको परिपूर्ति गर्न जनतामाथि थोपरिएका अनेक प्रकारका कर, शुल्क र दस्तुरको भार पनि हो। यस किसिमको परिपाटीले खासगरी २०७२ सालको संविधान आएपछि व्यापकता पाएको हो। विगतको इतिहास हेर्ने हो भने पञ्चायतकालीन अवस्थामा प्रधानपञ्च र उपप्रधानपञ्चहरूले आफ्नै निजी खर्चमा जिल्ला सदरमुकाम वा केन्द्रमा भ्रमण गरी जनताको काम गर्दथे भने २०४६ सालको परिवर्तनपछि पनि गाउँ विकास समितिका अध्यक्षहरूले पनि तलब लिएनन्।

कामको सिलसिलामा बाहिर जानुपर्दा मात्र भत्ता लिने चलन थियो। तर पछिल्लो संविधान लागु भएसँगै एकैपटक ठुलो सङ्ख्यामा जनप्रतिनिधिहरूले तलब लिने प्रबन्ध मिलाइयो। अहिले केन्द्रका जनप्रतिनिधिदेखि वडा सदस्यसम्मले पनि राज्यकोषबाट तलब, भत्ता र अन्य सुविधा पाउँदछन्।

जनप्रतिनिधिहरूले राज्यकोषबाट सुविधा लिनु आफैँमा नराम्रो त होइन। तर यसरी दिइने सुविधालाई प्रतिफलसँग दाँजेर हेरिनुपर्ने हुन्छ। ऐन, कानुन र नीति बनाउने विषयमा सङ्घीय व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाको प्रमुख भूमिका हुने नै भयो भने स्थानीय तहले आम जनतालाई प्रत्यक्ष रूपमा सेवा दिने हुँदा शासकीय व्यवस्थापनका दृष्टिकोणबाट यी दुवै तहको महत्त्वलाई कम आँक्न सकिँदैन। तर प्रदेश तहको औचित्य पुष्टि गर्ने कुरा भने त्यति सहज देखिन्न।

प्रदेश तहमा ठ्याक्कै सङ्घीय प्रबन्धजस्तै संरचना खडा गरिएको छ। प्रदेश प्रमुख, संसद्, मुख्यमन्त्री, मन्त्रीहरू, मन्त्रालय, विभाग, निर्देशनालय, प्राधिकरण र अनेक प्रकारका आयोगहरू सञ्चालनमा प्रत्येक वर्ष अर्बौं रकम चालु खर्च हुने गरेको छ। माथि तालिकामा दिइएको आँकडाबाट पनि यस आ.व. मा प्रदेश तहमा चालु खर्च मात्रै १ खर्ब ५ अर्बभन्दा बढी विनियोजन भएको देखिएको छ। अरू पुँजीगत खर्चको अवस्था जेजस्तो भए पनि यो विनियोजनको रकम खर्च हुने कुरामा सन्देह रहन्न।

प्रदेश सरकार र प्रदेश सभामा हुने वित्तीय लागतको भारका अलावा आर्थिक लागतको विषयमा विचार गर्ने हो भने ५५० जना र सोभन्दा बढी व्यक्तिलाई उत्पादनशील कर्मबाट वञ्चित गरी अनुत्पादक कुरामा अल्झाइएको त छैन भनेर हेर्नुपर्ने हुन्छ। यसरी कार्यकर्तालाई राज्यको ढुकुटीबाट पाल्ने गरी विश्राम दिँदा राजनीतिक दललाई आफ्ना कार्यकर्ता व्यवस्थापनमा सहज होला तर यसबाट उनीहरूबाट हुने आर्थिक उपार्जनको अवसर भने छुट्ने भयो।

आर्थिक उपार्जनका लागि कसैले कुखुरा पाल्थे होलान्, कसैले व्यावसायिक खेती गर्दथे होलान् अथवा कसैले अन्य केही उत्पादनमूलक व्यवसाय गर्थे होलान्, जसबाट मुलुकको उत्पादन क्षमता बढाई अर्थतन्त्रमा योगदान पुग्न सक्दथ्यो। बरु यसको नकारात्मक असरका रूपमा निर्णयको तह थपिने, काममा ढिलासुस्ती र दोहोरोपन हुनाका साथै कारोबारको लागत पनि बढ्ने नै भयो।

अहिले आम जनतालाई स्थानीय तहलगायत प्रदेश र सङ्घीय तहमा लगाइएका विभिन्न प्रकारका करहरूले पिरोलिरहेको अवस्था छ। त्यसमा पनि सङ्घीयता लागु भइसकेपछि त्यसभन्दा अगाडिको तुलनामा करको दरमा व्यापक वृद्धि भएको छ। जन्मदर्तादेखि लिएर मृत्युदर्तासम्म जनतालाई करको भारी बोकाइएको छ।

यसबाहेक सबै प्रकारका व्यवसाय कारोबार र प्रमाणपत्रका लागि स्थानीय तहको सिफारिसलाई अनिवार्यजस्तै बनाइएको छ भने सिफारिस दस्तुर कामको प्रकृति हेरी स्थानीय तहले रु. ५०० देखि १० हजारसम्म पनि लिएको पाइन्छ। यसमा पनि जनताले सहज रूपमा सेवा नपाई ढिलासुस्ती र व्यक्तिगत पहुँचबाट काम गराउनुपर्ने अवस्था विद्यमान छ।

अहिलेको सन्दर्भमा प्रतिनिधिसभामा झन्डै दुई तिहाइ मतका साथ विजय भएको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीले चुनावी वाचापत्रमार्फत व्यक्त गरेको भ्रष्टाचार नियन्त्रण, असल शासनको प्रत्याभूति र प्रादेशिक संरचनालगायत संविधानमा गरिनुपर्ने सुधारका विषयमा आम जनताको मनोभावनालाई बुझी नवगठित सरकारले महत्त्वपूर्ण कदम उठाउनेछ भनी आशा गर्न सकिन्छ।