नेपालमा वित्तीय हस्तान्तरणमा गर्नुपर्ने सुधार

संघीयतामा  वित्तीय हस्तान्तरणको सिद्धान्त नै ‘केन्द्रीय सरकारले राष्ट्रका सबै समस्या सम्बोधन गर्न सक्दैन’ भन्ने हो । तसर्थ, संघीयतामा विभिन्न तहबीच जिम्मेवारी बाँडफाँट गरिन्छ। संघीय शासन प्रणाली प्रभावकारी कार्यान्वयन भएको दर्शाउने एक महत्त्वपूर्ण पक्ष संघीयताका सबै तहले आफूलाई तोकिएको सेवा प्रभावकारी रूपमा प्रवाह गर्नु हो।

साथै, विकेन्द्रित खर्च प्रणालीको प्रमुख उद्देश्य लोककल्याणका लागि सार्वजनिक स्रोतको सक्षम प्रयोग सुनिश्चित गर्नु हो। यसका लागि आवश्यक स्रोतको व्यवस्था हुनु नितान्त जरुरी हुन्छ, जुन सन्तुलित वित्तीय हस्तान्तरणबाट मात्र प्राप्त हुन्छ।

विभिन्न तहका सरकारको राजस्वको अधिकार फरक-फरक हुन्छ। यसको प्रमुख सिद्धान्त राजनीतिक प्रकृतिको हुन्छ। जस्तै: राजस्वको अधिक अधिकार संघले राख्नुको एक कारण आफ्नो सर्वोच्चता कायम राख्नु हो । अर्कोतर्फ प्रदेश र स्थानीय तहको तुलनामा संघको राजस्व प्रशासन सक्षम, स्थिर र जोखिमरहित हुन्छ।

देशको समग्र आर्थिक नीति र राजस्व नीतिबीच प्रत्यक्ष सम्बन्ध हुन्छ। साथै, संघीय सरकारको जिम्मेवारी तहगत र तहबीच सन्तुलन कायम गर्नु पनि हो, जुन जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहबाट पूरा हुँदैन। स‌ंघीय राजस्व नीति आर्थिक विकाससँग पनि जोडिएको हुन्छ भने प्रदेश र स्थानीय तहलाई राजस्वको अधिकार दिएमा अस्वस्थ प्रतिस्पर्धाको जोखिम रहन्छ।

सर्वप्रथम, क्षेत्रबीचको असन्तुलनको अवधारणा जेम्स बुकाननले सन् १९५० मा विभिन्न राज्यबीचको असमानता पुष्टि गर्न अघि सारेका हुन्।

उनले संघीयता लागु भएका देशमा ‘संघले राज्यलाई र राज्यले आफ्नो क्षेत्रभित्रको नागरिकलाई समान व्यवहार गर्दा समग्र देशमा असमान व्यवहार हुने अवस्था विद्यमान हुन सक्ने’ औँल्याएका थिए, जुन विषय संवेदनशील र महत्त्वपूर्ण पनि छ।

यो समस्याको समाधानका लागि दुई तरिका अपनाइएको पाइन्छ। पहिलो: यस्तो असमानता समग्र संघीय प्रक्रियामा त्यति महत्त्वपूर्ण नभएकाले यसलाई बेवास्ता गर्नु हो । दोस्रो: यस्तो असमानता सम्बोधन गर्न अनुदानको व्यवस्था गर्नु हो । तसर्थ, तहगत असमानता सम्बोधन गर्न राजस्व बाँडफाँट गरिन्छ भने तहबीचको असमानता सम्बोधन गर्न अनुदानको प्रयोग गरिन्छ।

यसरी अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास नियाल्दा वित्तीय सन्तुलन कायम गर्न राजस्व बाँडफाँट वा समानीकरण अनुदानमध्ये एक माध्यमको प्रयोग गरिएको पाइन्छ। तर नेपालको संविधानमा भने यी दुवै माध्यमको सँगै प्रयोग गर्ने व्यवस्था छ।

समानीकरणको व्यावहारिक अभ्यासमा प्रायः नागरिक जुनसुकै क्षेत्रमा बसोबास गरेको भए तापनि सार्वजनिक सेवामा समान पहुँच होस् भन्ने आधारभूत लक्ष्यका साथ समतामूलक वितरणलाई प्राथमिकतामा राखिएको हुन्छ।

यदि क्षेत्रीय वित्तीय क्षमतामा असमानता भयो भने, कमजोर आर्थिक अवस्था भएका क्षेत्रमा बसोबास गर्ने नागरिक कि त कमसल सेवा उपभोग गर्न बाध्य हुन्छन्, वा अन्य क्षेत्रको तुलनामा त्यही स्तरको सेवा उपभोग गर्न अधिक कर तिर्न बाध्य हुन्छन्।

फलस्वरूप, कमजोर आर्थिक क्षमता भएका क्षेत्रहरू अझ पछि पर्ने सम्भावना रहन्छ। तसर्थ, स्रोतको समतामूलक वितरण आवश्यक हुन्छ।

हिजोआज पनि संघीयता लागु भएका अधिकांश देशहरूमा संघीय तहमा अधिकतम राजस्व संकलन गर्ने अभ्यास छ। साथै, राजस्व अधिकार र खर्च जिम्मेवारीबीच भएको  फिस्कल ग्याप  परिपूर्ति गर्न संघीय तहबाट विभिन्न तहका सरकारलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने प्रचलन छ। वित्तीय हस्तान्तरण तहगत र क्षेत्रबीच हुन सक्छ।

देहायका दुई कारणले विभिन्न क्षेत्रबीच वित्तीय असन्तुलन हुन सक्छ :

क) प्रदेशबीच तथा स्थानीय तहबीच वित्तीय क्षमतामा फरक भएकाले

ख) खर्च आवश्यकतामा फरक भएकाले: वित्तीय क्षमता उस्तै भए तापनि देहायको कारण खर्च आवश्यकता उस्तै हुन सक्तैन ।

जनसाङ्ख्यिक अवस्थाको कारण हुने सेवाको आवश्यकतामा फरक।

भौगोलिक अवस्था तथा जलवायुको अवस्थामा फरक।

गरिबी तथा बेरोजगारीको अवस्थामा फरक।

सेवा प्रवाह तथा निर्माण लागत (मूल्य स्तर) मा फरक।

सम्बन्धित सरकारको खर्चको नीति, प्राथमिकता र निर्णयमा फरक।

विश्वका विभिन्न देशहरूको अभ्यास अध्ययन गर्दा थोरै देशहरूले मात्र क्षेत्रबीच असन्तुलनको विश्लेषण गरेको पाइन्छ। त्यसमा पनि अधिकतम देशहरूले विशेष अथवा ससर्त अनुदानमार्फत यस्तो असन्तुलनको सम्बोधन गर्दछन्।

नेपालमा वित्तीय हस्तान्तरणको अभ्यास वित्तीय हस्तान्तरणमा ‘राजस्व बाँडफाँट’ सबैभन्दा बढी प्रचलनमा आएको औजार हो ।

विश्वमा संघीयता भएका देशहरूमा विभिन्न तहका सरकारबीच राजस्व अधिकार र खर्चको जिम्मेवारीबीच सन्तुलन हुने गरी राजस्व बाँडफाँट गरिएको हुन्छ।

नेपालको संविधान र प्रचलित कानुनले विभिन्न सरकारबीच स्रोतको न्यायोचित वितरण गर्न संघीय सरकारबाट प्रदेश र स्थानीय तहलाई ‘राजस्व बाँडफाँट’ र ‘समानीकरण अनुदान’ तथा प्रदेश सरकारबाट स्थानीय तहलाई ‘समानीकरण अनुदान’ वितरण गर्ने व्यवस्था गरेको छ।

तसर्थ, विश्वका अन्य देशको अभ्यासभन्दा फरक नेपालमा राजस्व बाँडफाँटका अतिरिक्त समानीकरण अनुदान पनि क्षेत्रबीच वित्तीय हस्तान्तरणको महत्त्वपूर्ण औजारका रूपमा रहेका छन्।

तर विश्वका अधिकतम देशहरूले विशेष अथवा ससर्त अनुदानमार्फत क्षेत्रबीच असन्तुलनको सम्बोधन गर्दछन्। नेपालमा विशेष अनुदानको पनि छुट्टै ध्येयसहित व्यवस्था गरिएको छ। यसका अतिरिक्त ससर्त अनुदान र समपूरक अनुदानको पनि व्यवस्था छ। यसरी हामीले संविधान निर्माण गर्दा विश्वमा प्रचलित वित्तीय हस्तान्तरणका सम्पूर्ण अभ्यासलाई समेटेको पाइन्छ। तर तिनीहरूको प्रयोजनमा दोहोरोपन छ।

विश्वका विभिन्न देशमा राजस्वको शीर्षकगत बाँडफाँट अथवा सम्पूर्ण राजस्वलाई एकीकृत गरी सूत्रको प्रयोगबाट बाँडफाँट गर्ने प्रचलन छ।

साथै, प्रत्येक क्षेत्रले सम्बन्धित राजस्व सङ्कलनमा गरेको योगदानका आधारमा वा प्रतिव्यक्ति राजस्वका आधारमा वा जनसङ्ख्या, प्रतिव्यक्ति आय, वा क्षेत्रको पछौटेपनका आधारमा राजस्व बाँडफाँट हुने गरेको पाइन्छ।

नेपालमा मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट) र आन्तरिक अन्तःशुल्कलाई एकीकृत गरी सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच क्रमशः ७०, १५ र १५ प्रतिशत बाँड्ने व्यवस्था गरिएको छ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई सूत्रको आधारमा उक्त १५-१५ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहबीच सन्तुलित रूपमा बाँडफाँट गर्ने जिम्मेवारी तोकिएको छ। यसका अतिरिक्त वित्त आयोगको सिफारिसमा प्रदेशबीच र स्थानीय तहबीच समानीकरण अनुदान पनि वितरण गरिन्छ।

राजस्व बाँडफाँट र समानीकरण अनुदान वितरणको विद्यमान आधार र ढाँचा

‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन, २०७४’ को दफा १५(१) ले आयोगले नेपाल सरकार, प्रदेश तथा स्थानीय तहबीच र प्रदेश तथा स्थानीय तहबीच राजस्वको बाँडफाँट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्दा जनसङ्ख्या र जनसाङ्ख्यिक विवरण,क्षेत्रफल,मानव विकास सूचकाङ्क,खर्चको आवश्यकता,राजस्व सङ्कलनमा गरेको प्रयास,पूर्वाधार विकास, विशेष अवस्था निम्न पक्षलाई आधार लिनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ ।

सोही ऐनको दफा १६(१) मा समानीकरण अनुदान सिफारिस गर्दा प्रदेश तथा स्थानीय तहमा रहेको शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानीजस्ता मानव विकास सूचकाङ्क,अन्य प्रदेश वा स्थानीय तहको सन्तुलित विकासको अवस्था, प्रदेश तथा स्थानीय तहमा रहेको आर्थिक, सामाजिक वा अन्य कुनै प्रकारको विभेदको अवस्था, प्रदेश तथा स्थानीय तहको पूर्वाधार विकासको अवस्था र आवश्यकता, प्रदेश तथा स्थानीय तहले जनतालाई पुर्‍याउनुपर्ने सेवा, प्रदेश तथा स्थानीय तहको राजस्वको अवस्था र उठाउन सक्ने क्षमता, प्रदेश तथा स्थानीय तहको आवश्यकतालाई आधार लिनुपर्छ ।

साथै, ‘अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४’ को दफा ८(१) अनुसार खर्चको आवश्यकता र राजस्वको क्षमताका आधारमा समानीकरण अनुदान वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ।

प्रदेश र स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता पूरा गर्न सर्वप्रथम आन्तरिक आयको अहम् भूमिका हुन्छ। खर्चको आवश्यकतामा आन्तरिक आय घटाएपछि सरकारलाई के-कति वित्तीय आवश्यकता छ भन्ने जानकारी हुन आउँछ।

राजस्व बाँडफाँट सबै तहका सरकारको संवैधानिक अधिकार हो। तसर्थ, वित्तीय हस्तान्तरणमध्ये राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त रकमको भूमिका महत्त्वपूर्ण हुन्छ ।

वित्तीय आवश्यकतामा राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त हुने रकम र प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टी घटाएपछि अनुदान तथा ऋणको आवश्यकता आउँछ।

सामान्यतया जुनसुकै देशमा स्रोत अभाव हुने भएकाले आवश्यकताअनुसार स्रोत उपलब्ध हुन सक्दैन। तसर्थ, अनुदानका अतिरिक्त ऋणलाई पनि सरकारको वित्तीय स्रोतका रूपमा प्रयोग गरिन्छ।

नेपालमा प्रचलनमा रहेका चार प्रकारका अनुदानमध्ये ससर्त अनुदानबाहेक अन्य तीन प्रकारका अनुदानको उपयोग सम्बन्धित सरकारको कार्यक्षेत्रभित्रका जिम्मेवारी पूरा गर्नका लागि गरिन्छ भने ससर्त अनुदान त्यस्तो अनुदान उपलब्ध गराउने सरकारको नीति कार्यान्वयन गर्न तथा लक्ष्य हासिल गर्न उपयोग गरिन्छ।

तसर्थ, अनुदान तथा ऋणको आवश्यक रकममा उक्त तीन अनुदानमध्ये समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानबापत प्राप्त हुने रकम घटाएपछि सम्बन्धित सरकारलाई आवश्यक समानीकरण अनुदान र ऋणको रकम जानकारी हुन्छ।

स्रोतको कमी हुने कारण आवश्यकताअनुसार समानीकरण अनुदान उपलब्ध हुन सक्दैन। वित्तीय हस्तान्तरणको प्रमुख लक्ष्य नै नागरिक जुनसुकै क्षेत्रमा बसोबास गरेको भए तापनि सार्वजनिक सेवामा समान पहुँचको सुनिश्चित गर्नु  हो। तसर्थ, समानीकरण अनुदान विभिन्न तहका सरकारहरूबीच सन्तुलन ल्याउने वित्तीय हस्तान्तरणको अन्तिम औजारका रूपमा प्रयोग हुनुपर्दछ।

समानीकरण अनुदानको एकै तहका विभिन्न सरकारबीच समता ल्याउने अन्तिम कडीका रूपमा अहम् भूमिका हुन्छ। तसर्थ, राजस्व बाँडफाँट वित्तीय हस्तान्तरणको प्रथम कडीका रूपमा रहनुपर्छ र यसलाई सकेसम्म अर्थतन्त्रको विकास गर्न र राजस्व सङ्कलन गर्न प्रोत्साहित गर्ने उद्देश्यले प्रयोग गर्नु उपयुक्त हुन्छ।

नेपालमा राजस्व बाँडफाँट र समानीकरण अनुदान वितरणका लागि तोकिएका सातमध्ये पाँच आधारहरू प्रत्यक्ष र अप्रत्यक्ष रूपमा दोहोरिएका छन्।

हाल प्रयोग भइरहेका राजस्व बाँडफाँट र समानीकरण अनुदान वितरण गर्ने सूत्र प्रयोग गर्न लिइएका प्रायः सबै सूचकहरूको करिब ३५ प्रतिशत भार दोहोरिएको छ। यसरी एकै प्रकारका सूचकहरूको प्रयोग गरी दुईवटा वित्तीय हस्तान्तरण गर्नु वैज्ञानिक हुन सक्दैन। तसर्थ, वित्तीय हस्तान्तरणका आधार परिवर्तन गर्नु आवश्यक देखिन्छ।

वित्तीय हस्तान्तरणमा गर्नुपर्ने सुधार

१. सैद्धान्तिक आधारमा राजस्व बाँडफाँट : राजस्व बाँडफाँटको सामान्य सिद्धान्त भनेको सूचकहरू सरल, सबैले सहज बुझ्न सक्ने, पारदर्शी र अनुमानयोग्य हुनुपर्दछ। तसर्थ, प्रदेशबीच र स्थानीय तहबीच वित्तीय असन्तुलन न्यूनीकरण गर्न नेपालमा वित्तीय हस्तान्तरणका दुई प्रमुख औजार ‘राजस्व बाँडफाँट’ र ‘समानीकरण अनुदान’ को व्यवस्था भएकाले राजस्व बाँडफाँटलाई सैद्धान्तिक आधारमा वितरण गर्नु उपयुक्त हुन्छ।

सैद्धान्तिक आधारमा राजस्व बाँडफाँट गर्ने भनेको प्रदेश र स्थानीय तहको क्षेत्रबाट मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक अन्तःशुल्क सङ्कलन भएको आधारमा राजस्व बाँडफाँट गर्ने र सोहीअनुसारका आधार लिइनुपर्दछ। यसलाई देहायका आधारहरूबाट समेत पुष्टि गर्न सकिन्छः

(क) यदि राजस्व बाँडफाँट र समानीकरण अनुदान दुवैलाई वित्तीय सन्तुलन कायम गर्ने एउटै उद्देश्य र सूचकका आधारमा वितरण गरियो भने सूचकहरूमा दोहोरोपन हुन सक्छ, जसले अपेक्षित वित्तीय सन्तुलन कायम गर्न बाधा पुर्‍याउन सक्छ

। (ख) विश्वव्यापी रूपमा प्रचलित सिद्धान्तअनुसार राजस्व बाँडफाँट गर्दा सम्बन्धित क्षेत्रबाट सङ्कलित राजस्वका आधारमा प्रदेश तथा स्थानीय तहले वित्तीय स्रोत प्राप्त गर्छन्। यसले प्रदेश र स्थानीय तहलाई त्यस्ता स्रोतबाट हुने राजस्व सङ्कलन वृद्धि गर्न संघीय सरकारसँग सहकार्य गर्न प्रोत्साहित गर्छ।

(ग) यस व्यवस्थाले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आफ्नो आन्तरिक आय वृद्धि गर्न थप प्रेरणा तथा उत्तरदायित्व सिर्जना गर्छ। फलस्वरूप, वित्तीय स्वायत्तता सुनिश्चित गर्न सहयोग पुग्दछ।

(घ) सम्बन्धित प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो क्षेत्रको आर्थिक विकासका साथै आर्थिक गतिविधि बढाउन प्रयास गर्दछन्, फलस्वरूप समग्र देशको आर्थिक विकास हुन्छ।

२. समानीकरण अनुदानलाई वित्तीय सन्तुलन कायम गर्ने उद्देश्यले वितरण गर्नु: उक्त आधारमा राजस्व बाँडफाँट गर्दा अवश्य क्षेत्रबीच वित्तीय असन्तुलन हुन्छ, जसलाई समानीकरण अनुदानले सन्तुलित गर्नुपर्दछ। तसर्थ, सोहीअनुसार वित्तीय ग्याप न्यूनीकरण गर्न उपयुक्त हुने समानीकरण अनुदानका आधारहरू लिनुपर्दछ।

३. राजस्व बाँडफाँट समानीकरण कोषको स्थापना : नेपालमा पछिल्ला वर्षहरूमा मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक अन्तःशुल्क अनुमानभन्दा कम सङ्कलन भएकाले बाँकी ७६० सरकारको राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त हुने रकमको अनुमान र वास्तविक प्राप्त हुने रकमबीच फरक भई ती सरकारको बजेटको विश्वसनीयतामा नै प्रश्न उठेको मात्र नभई ती सरकारको क्रियाकलापमा समेत असर परेको छ।

तर हालसम्म यसको दीर्घकालीन समाधान भएको छैन। राजस्व बाँडफाँट प्रदेश र स्थानीय तहको एक महत्त्वपूर्ण वित्तीय स्रोत हो। यो अनुमानयोग्य हुनु अति नै आवश्यक छ। तसर्थ, राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त हुने रकम भरपर्दो बनाउन वार्षिक रूपमा राजस्वको निश्चित प्रतिशत रकम छुट्याई एक ‘कोष’ को स्थापना गर्नुपर्ने देखिन्छ।

उक्त कोषमा प्रत्येक वर्ष निश्चित प्रतिशत योगदान गर्ने र संघीय तहमा मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक अन्तःशुल्कबाट अपेक्षित राजस्व सङ्कलन हुन नसकेको अवस्थामा सो कोषबाट प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रक्षेपण गरेको राजस्व बाँडफाँटको रकम वितरण सुनिश्चित गर्ने व्यवस्था गर्नु अति आवश्यक भइसकेको छ।